КС: Говорить о преодолении всех проблем с исполнением решений Суда преждевременно

Секретариат Конституционного Суда подготовил информационно-аналитический отчет об исполнении решений высшего судебного органа конституционного контроля за 2018 г.

Один из экспертов «АГ» отметил, что зафиксировать какие-либо тенденции реализации решений КС в правоприменительной практике трудно, однако данный аспект деятельности Суда по отслеживанию исполнения его решений крайне важен. Другой указал, что согласно отчету госорганы более-менее качественно реагируют на прямые предписания постановлений КС, однако попыток системного исполнения «духа» множества важнейших правовых позиций пока не наблюдается.

На сайте Конституционного Суда РФ опубликован информационно-аналитический отчет об исполнении его решений, принятых в 2018 г.

Содержание отчета

Так, было принято 47 постановлений (из них 37 дел рассматривались без проведения слушания) и 3490 определений, одно из которых – о прекращении производства по делу. При этом 17 постановлений предполагают необходимость изменения федерального регулирования, одно – регионального, еще 13 постановлений и 3 определения содержат предложения рекомендательного характера в адрес нормотворческого органа.

Признание нормативных положений соответствующими (не соответствующими) Конституции РФ в постановлениях Конституционного Суда* (2010–2018)

*Общее число решений не совпадает с результатами признания норм конституционными (неконституционными), поскольку в одном постановлении может содержаться несколько резолюций.

Из решений, принятых в 2018 г., исполнено 10, во исполнение 6 внесены 6 законопроектов, находящихся на различных стадиях законодательного процесса. Всего во исполнение решений Суда за 2018 г. принято 16 федеральных законов.

Также в отчете отмечается, что на момент его составления (29 мая 2019 г.) почти все решения, принятые в 2017 г. и требующие исполнения в порядке ст. 80 Закона о КС, уже исполнены (остались 4 решения, законопроекты по которым находятся в Госдуме).

«Более сложной представляется ситуация с решениями Конституционного Суда, принятыми в предшествующие годы. Законопроекты, внесенные в целях их исполнения, длительное время находятся в Государственной Думе, порой без какого-либо движения. В частности, в настоящее время в Государственной Думе находятся 7 таких законопроектов», – сообщается в документе.

Указывается, что одной из причин этого является допускаемая Регламентом Госдумы возможность депутатам нового созыва произвольно отказываться от рассмотрения законопроектов во исполнение решений КС, внесенных в прежние созывы (так называемые «переходящие» законопроекты), либо менять очередность их рассмотрения.

При этом другие субъекты нормотворчества (президент, правительство, региональные законодательные и исполнительные органы государственной власти), безусловно, связаны сроками реализации предписаний, исходящих от Конституционного Суда. В частности, в июле 2018 г. было отклонено 4 подобных законопроекта. При этом на данный момент правительством даны поручения о подготовке двух новых проектов. Таким образом, исполнение постановлений от 14 июля 2011 г. № 16-П и от 14 февраля 2013 г. № 4-П отложено на неопределенный срок.

Продолжает сохраняться проблема исполнения Постановления от 8 июня 2010 г. № 13-П, отмеченная еще в отчете за 2017 г. Данным документом предписывалось внесение изменений в законодательство, нацеленных на обеспечение государственной, в том числе судебной, защиты при разрешении дел, связанных с отчуждением жилых помещений, в которых проживают несовершеннолетние, прав тех из них, кто формально не отнесен к находящимся под опекой или попечительством или к оставшимся без родительского попечения, но либо фактически лишен его на момент совершения сделки по отчуждению жилья, либо считается находящимся на попечении родителей, при том что такая сделка – вопреки установленным законом обязанностям родителей – нарушает права и законные интересы несовершеннолетнего.

В отчете указывается, что недостаточное внимание федерального законодателя к ранее выраженным правовым позициям КС по аналогичным либо смежным вопросам, а также к излагаемым в мотивировочной части документа ориентирам должного регулирования нередко ведет к повторному рассмотрению Судом ранее разрешенных вопросов.

«Так, например, несмотря на высказанную Конституционным Судом в Постановлении от 13 апреля 2016 г. № 11-П правовую позицию по поводу неопределенности установленных ст. 217 Налогового кодекса РФ правил освобождения от обложения налогом на доходы физических лиц компенсационных выплат ввиду неоднозначности этого понятия и его несогласованности с отраслевым регулированием данное регулирование не было скорректировано федеральным законодателем. В результате Конституционному Суду в Постановлении от 31 мая 2018 г. № 22-П вновь пришлось обращаться к данной проблеме», – сообщается в документе. Вместе с тем отмечается, что 17 января Госдума в первом чтении приняла внесенный правительством законопроект, который должен решить эту проблему.

Несмотря на то что Судом было дано общеобязательное конституционно-правовое толкование положениям ч. 3 ст. 381 ГПК РФ, устраняющее неопределенность в сроках обращения заинтересованных лиц к председателю ВС или его заместителю с просьбой не согласиться с определением судьи ВС об отказе в передаче кассационных жалобы, представления для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии ВС и вынести определение о его отмене, в арбитражном законодательстве продолжали сохраняться положения, аналогичные оспоренным нормам, чем предопределялось неравное положение участвующих в арбитраже лиц по сравнению с участниками гражданского процесса. В связи с этим потребовалось новое обращение КС к этой проблеме (Постановление от 12 июля 2018 г. № 31-П).

«На данный момент федеральным законодателем не исполнено 31 постановление Конституционного Суда, подлежащее исполнению в порядке ст. 80 ФКЗ о КС. Девять из неисполненных постановлений относятся к 2019 г. Количество неисполненных постановлений составляет за 2018 г. – 8; 2017 г. – 4; 2016 г. – 1; 2015 г. – 4; 2013 г. – 1; 2012 г. – 1; 2011 г. – 1; 2010 г. – 2», – подчеркивается в отчете.

Указывается, что перечень решений КС, содержащих предложения рекомендательного характера по изменению законодательного и иного нормативного регулирования, в настоящее время включает 46 постановлений и 28 определений. Во исполнение четырех из них даны соответствующие поручения правительства.

Кроме того, отмечается, что в связи с принятием Постановления от 27 марта 2018 г. № 13-П по делу о проверке конституционности п. 3 ст. 1 закона Ставропольского края о признании утратившими силу отдельных положений региональных законодательных актов, о котором ранее писала «АГ», в указанный закон были внесены поправки о мерах социальной поддержки многодетных семей.

Конституционный Суд также обратил внимание на деятельность региональных прокуратур по приведению положений регионального законодательства в соответствие с правовыми позициями Суда. В частности, отмечается, что во исполнение Постановления от 22 января 2018 г. № 4-П по делу о проверке конституционности п. 3 ч. 2 ст.57 ЖК РФ, о котором писала «АГ», в Тюменской области по инициативе областной прокуратуры были приняты поправки в ст. 15 Закона Тюменской области о порядке учета граждан, нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, и предоставления жилья в регионе. Таким образом, были устранены препятствия для реализации несовершеннолетним, страдающим тяжелой формой хронического заболевания, права на получение жилья по договору социального найма с учетом площади, необходимой для проживания лица, осуществляющего уход за ним.

Отмечается, что в 2018 г. КС принял 35 постановлений, в резолютивной части которых содержится предписание о пересмотре дела заявителя. При этом указано, что согласно данным ВС из 49 обращений по вопросу пересмотра судебных актов по новым обстоятельствам, а также о возобновлении производства по уголовным делам, большинство были удовлетворены.

В то же время в отчете подчеркивается, что в деятельности судов общей юрисдикции и арбитражных судов продолжают встречаться отдельные случаи ненадлежащего учета решений КС, в том числе в части необходимых индивидуальных правоприменительных последствий. В связи с этим в 2018 г. Суд принял ряд определений, указывающих на обязательность пересмотра судебных решений по делам заявителей, если они вынесены на основании оспоренных положений в истолковании, расходящемся с выявленным конституционно-правовым смыслом.

В частности, в Определении от 20 сентября 2018 г. № 2055-О подчеркивалось, что обход правовых позиций КС, выраженных в Постановлении от 27 октября 2015 г. № 28-П, при принятии арбитражными судами решений по делам с участием заявителей дает основание полагать, что их нарушенные конституционные права – при том что из судебных решений не следует, что их поведение являлось неразумным или недобросовестным, – не были восстановлены на стадии исполнения названного постановления. С учетом этого указание в п. 2 Постановления № 28-П на необходимость пересмотра решений по делам заявителей сохраняет силу применительно к постановлениям, вынесенным после их принятия на основе новой правовой квалификации спорных правоотношений, отличающейся от ранее данной судами и направленной на их выведение из предмета рассмотрения указанного постановления и игнорирование выраженных в нем правовых позиций.

В заключение КС отметил, что от качества исполнения его решений напрямую зависят верховенство права в нормотворческой и правоприменительной деятельности, защищенность основных прав и свобод, а также гарантии действенности правосудия. «Как показывает анализ, на фоне общих положительных тенденций, характеризующих ситуацию в данной сфере, представляется преждевременным говорить о преодолении всех проблем с исполнением решений высшего судебного органа конституционного контроля», – резюмируется в отчете.

Эксперты оценили число не исполняемых властями решений Суда

Член Экспертного совета ИППП Ольга Кряжкова в комментарии «АГ» отметила, что отчет не содержит принципиально новой информации. «По-прежнему говорится о положительных тенденциях в сфере исполнения решений и о том, что беспроблемной эту область назвать нельзя. Сильнее всего Секретариат КС беспокоят ситуация с неисполненными решениями, принятыми еще в 2010–2012 гг., а также невнимание федерального законодателя к сути правовых позиций КС. Последнее приводит к повторному рассмотрению схожих дел», – указала она.

Ольга Кряжкова подчеркнула, что число решений КС, не исполненных законодателем, постепенно сокращается. «Если принять во внимание решения только за отчетный и предшествующие ему годы, не учитывая те постановления, по которым сроки исполнения еще не истекли, то в последние три года наблюдается следующая динамика: в 2016 г. оставалось неисполненным 31 решение, в 2017 г. – 25, в 2018 г. – 22», – отметила она.

Вместе с тем, по мнению эксперта, из приложений к отчету следует, что решения, содержащие рекомендации, а не предписания, почти не реализуются. Например, нет информации о подвижках в отношении ст. 212.1 УК, криминализующей неоднократные нарушения на митингах, хотя в Постановлении от 10 февраля 2017 г. № 2-П КС на это намекнул.

«Что касается реализации решений КС в правоприменительной практике, тут трудно зафиксировать какие-либо тенденции. Эта часть отчета, как и раньше, скудна и неконкретна. Однако данный аспект деятельности Суда по отслеживанию исполнения его решений крайне важен, и в будущем хотелось бы иметь возможность знать о нем больше», – резюмировала Ольга Кряжкова.

Как отметил руководитель конституционной практики адвокатской конторы «Аснис и партнеры» Дмитрий Кравченко, отчет указывает на сохранение в целом аналогичного положения с исполнением решений КС по сравнению с предыдущими годами. «Ситуация с исполнением обязательных предписаний резолютивной части решений КС в целом остается аналогичной – не исполнено 31 одно постановление против 28 в прошлом году, хотя в целом отмечается работа госорганов по исполнению постановлений. Однако одновременно констатируется рост игнорирования законодателем рекомендательных позиций Суда, при том, что число соответствующих постановлений выросло с 36 до 46, а определений – с 27 до 28, количество позиций, по которым даны поручения правительства, сохраняется на исчезающе низком уровне – 4», – пояснил он.

По мнению адвоката, критика законодателя и норм регламента Госдумы свидетельствует о системной проблеме согласования, с одной стороны, обязательных с точки зрения правового государства позиций Суда, основанных на Конституции, а с другой – произвольного подхода законодателя к этому вопросу, в результате которого многие позиции КС не исполняются много лет.

«Несмотря на некоторое смягчение критики законодателя, исключение из отчета подробных указаний на необходимость четкого соблюдения позиций, закрепленных в мотивировочных частях решений Суда, в том числе ранее выявленных, а также меньшее внимание к их правоприменительному исполнению, общие проблемы в этой области сохраняются. Фактически госорганы более-менее качественно реагируют на прямые предписания резолютивных частей постановлений КС, но попыток системного исполнения “духа” множества важнейших правовых позиций пока все также не наблюдается, что можно проследить по содержанию отчета. Более того, в правоприменении, – и на это обратил внимание КС, – даже делаются попытки искусственного обхода прямых предписаний Суда, что вызывает беспокойство», – подчеркнул Дмитрий Кравченко.