КС: Досрочно вышедшие на пенсию сельские педагоги сохраняют право на льготы

Как разъяснил Суд, право на установленные в регионе меры социальной поддержки ушедших на пенсию педагогов, проживающих в сельской местности, связывается с возникновением у них права на страховую пенсию по старости вне зависимости от того, когда они ее получили

Один из экспертов «АГ» заметил, что дело заявительницы связано с «засильем» формализма и позитивизма в правовой культуре российской системы правосудия. Другая полагает, что одной из наиболее значимых позиций Суда является указание на то, что при изменении законодателем субъекта РФ ранее установленных правил предоставления гражданам мер социальной поддержки важно соблюдать принцип поддержания доверия граждан к закону. Третья отметила, что правовая логика, направленная на недопущение ухудшения положения пенсионеров-льготников, особенно важна на современном этапе, когда их права подвергаются законодателем переосмыслению.

31 мая Конституционный Суд вынес Постановление № 22-П по делу о проверке конституционности ч. 3 ст. 2 Закона Новосибирской области о мерах социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг работников образования, проживающих и работающих в сельской местности, поселках городского типа на территории Новосибирской области.

Прекращение предоставления льгот бывшему педагогу

Татьяна Мельникова с 1991 г. по 2019 г. работала в должности воспитателя в детском саду, являющемся в настоящее время муниципальным казенным дошкольным образовательным учреждением, расположенным в селе Венгерово Новосибирской области, где она проживала и продолжает проживать. В сентябре 2018 г. ей как лицу, не менее 25 лет осуществлявшему педагогическую деятельность в учреждениях для детей, в соответствии с п. 19 ч. 1 ст. 30 Закона о страховых пенсиях досрочно была назначена страховая пенсия по старости. С февраля 2019 г. она прекратила осуществление педагогической деятельности.

В период работы Татьяна Мельникова пользовалась мерами социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг, право на которые было сохранено за ней и после увольнения. Эти социальные гарантии были предусмотрены Законом Новосибирской области от 27 апреля 2010 г. № 493-ОЗ «О мерах социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг работников образования, проживающих и работающих в сельской местности, поселках городского типа на территории Новосибирской области».

С 1 января 2020 г. орган социальной защиты перестал предоставлять ей указанные льготы на том основании, что на момент увольнения с должности воспитателя она не достигла установленного федеральным законодательством по состоянию на 31 декабря 2018 г. возраста 55 лет, дающего право на страховую пенсию по старости на общих основаниях.

Татьяна Мельникова обратилась в суд, который удовлетворил ее требования и признал за ней право на меры социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг. На орган социальной защиты населения была возложена обязанность предоставить ей эти меры с момента фактического отказа в их предоставлении, то есть с 1 января 2020 г. Однако апелляция отменила это решение и вынесла новое, отказав в удовлетворении исковых требований, с чем согласился Восьмой кассационный суд общей юрисдикции. Они, так же как и орган соцзащиты, пришли к выводу, что истец не соответствует установленным ч. 3 ст. 2 Закона № 493-ОЗ критериям отнесения граждан к категории лиц, за которыми сохраняется право на предусмотренные им меры социальной поддержки, поскольку она не достигла 55 лет. Сохранение же за пенсионерами из числа педагогических работников права на такого рода меры в случае досрочного назначения им страховой пенсии по старости, по мнению судов, из действующего законодательства не вытекает.

Судья Верховного Суда РФ отказал в передаче кассационной жалобы заявительницы на решения судов апелляционной и кассационной инстанций для рассмотрения Судебной коллегии.

Впоследствии Татьяна Мельникова обратилась с жалобой в Конституционный Суд. Она указала, что ч. 3 ст. 2 Закона № 493-ОЗ противоречит Конституции, поскольку препятствует сохранению права на меры социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг за проживающими в сельской местности и уволившимися из образовательных организаций пенсионерами из числа педагогических работников, которым в период работы была назначена досрочно страховая пенсия по старости, и тем самым снижает уровень их социальной защищенности.

КС разъяснил конституционно-правовой смысл оспариваемой нормы

Изучив жалобу, КС напомнил, что изменение законодателем субъекта РФ ранее установленных правил предоставления гражданам мер социальной поддержки должно осуществляться с соблюдением принципа поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, предполагающего правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной политики.

Суд отметил, что подобные изменения должны происходить таким образом, чтобы участники правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в том, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано (постановления от 19 июня 2002 г. № 11-П, от 23 апреля 2004 г. № 9-П и др.; определения от 15 февраля 2005 г. № 17-О, от 1 декабря 2005 г. № 521-О и др.).

КС разъяснил, что жилищно-коммунальные льготы педагогическим и руководящим работникам дошкольных учреждений, расположенных в сельской местности, были предоставлены п. 23 Постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 24 мая 1982 г. № 437 (утратило силу в связи с изданием Постановления Правительства РФ от 3 февраля 2020 г. № 80). Эти меры социальной поддержки являлись элементом политики стимулирования притока на такого рода территории и закрепления на них квалифицированных кадров.

Такое правовое регулирование, как указал Суд, предполагало обязательные условия сохранения за пенсионерами из числа педагогических работников дошкольных учреждений, расположенных в сельской местности, права на льготы в виде предоставления бесплатно жилого помещения с отоплением и освещением. Такими условиями выступали: наличие у них на момент увольнения стажа работы в указанных учреждениях не менее 10 лет и права на пенсию любого вида, причем независимо от его реализации, а также фактическое пользование ими этими льготами в период работы.

Конституционный Суд подчеркнул, что федеральный законодатель, предусмотрев для педагогических работников, проживающих и работающих в сельской местности, меры социальной поддержки – сначала в виде права на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением, а затем в виде права на компенсацию расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения, – возложил на субъекты РФ обязанность по определению механизма реализации и финансовому обеспечению такого рода мер. Вместе с тем федеральный законодатель не выделил отдельно право на эти меры социальной поддержки для пенсионеров из числа указанных работников, которые пользовались соответствующими мерами на момент установления им пенсии.

Суд отметил, что законодатель Новосибирской области, действуя в рамках своих полномочий в сфере социальной защиты и стремясь обеспечить преемственность правового регулирования в части социальной поддержки ушедших на пенсию педагогических работников образовательных, в том числе дошкольных, учреждений, расположенных в сельской местности, принял в 2010 г. Закон № 493-ОЗ, которым были установлены меры социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг. Помимо этого, закон предусмотрел сохранение права на эти меры соцподдержки за ушедшими на пенсию педагогическими работниками, которые проработали в сельской местности не менее 10 лет и проживают там же.

Позднее в Закон № 493-ОЗ были внесены изменения, которыми расширялось содержание мер социальной поддержки, предоставляемых таким пенсионерам, в частности за счет включения в состав подлежащих компенсации расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг платы за иные, помимо отопления и освещения, виды коммунальных услуг. Кроме того, был уточнен круг получателей соответствующих мер социальной поддержки: к таковым отнесены лишь лица, имеющие право на страховую (трудовую) пенсию по старости. КС пояснил, что такое правовое регулирование не только учитывало целевое назначение данных мер, но и было призвано обеспечить прежний уровень социальной поддержки названной категории граждан после оставления ими работы в образовательных организациях и выхода на пенсию по старости, с тем чтобы не допустить существенного ухудшения условий их жизни.

Суд отметил, что для лиц, осуществлявших педагогическую деятельность в организациях для детей, Закон о страховых пенсиях – как в редакции, действовавшей на 31 декабря 2018 г., так и с учетом изменений, вступивших в силу с 1 января 2019 г., – предусматривал и предусматривает возможность назначения страховых пенсий по старости на общих условиях (ст. 8) либо, независимо от возраста, при наличии специального страхового стажа не менее 25 лет (п. 19 ч. 1 ст. 30). Аналогичное правовое регулирование было закреплено и Законом о трудовых пенсиях.

Право на страховую (трудовую) пенсию по старости как в соответствии с федеральным законодательством по состоянию на 31 декабря 2018 г., так и в рамках действующего правового регулирования возникает у таких лиц либо на общих основаниях – в связи с достижением установленного законом возраста при наличии определенного страхового стажа, либо независимо от достижения общеустановленного пенсионного возраста – в силу приобретения специального страхового стажа предусмотренной законом продолжительности, указал КС.

Он напомнил, что вступившие в силу с 1 января 2019 г. поправки предусмотрели поэтапное повышение возраста, по достижении которого у граждан по общему правилу возникает право на страховую пенсию по старости, а также установили специальные сроки назначения страховой пенсии по старости лицам, имеющим право на ее получение независимо от возраста. К числу таковых относятся и лица, не менее 25 лет осуществлявшие педагогическую деятельность в организациях для детей. В связи с этим законодатель Новосибирской области принял 2 октября 2018 г. Закон № 289-ОЗ «О внесении изменений в отдельные законы Новосибирской области», вступивший в силу также с 1 января 2019 г. Этот закон уточнил критерии отнесения граждан из числа работников образования, проживающих и работающих в сельской местности, к категории лиц, за которыми после увольнения из образовательных организаций сохраняется ранее предоставленное право на меры социальной поддержки.

Суд указал, что из ч. 3 ст. 2 Закона № 493-ОЗ в действующей редакции (введенной Законом № 289-ОЗ) следует: право на данные меры сохраняется за гражданами при условии, что на дату возникновения у них права на страховую (трудовую) пенсию по старости в соответствии с федеральным законодательством по состоянию на 31 декабря 2018 г. они работали в одной из должностей, относящихся к категориям, указанным в ч. 1 той же статьи, имели стаж работы в сельской местности, поселках городского типа на территории Новосибирской области в таких должностях не менее 10 лет, проживали там же, а также имели право на предоставление соответствующих мер социальной поддержки.

КС резюмировал, что право на установленные в регионе меры социальной поддержки ушедших на пенсию сельских педагогов связывается с возникновением у них права на страховую пенсию по старости безотносительно к основанию, по которому они ее получили. Такое правовое регулирование фактически направлено на сохранение прежних условий предоставления указанным гражданам мер социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг. Это само по себе согласуется с конституционно значимыми целями социальной политики государства, для которого предоставление отдельным категориям граждан дополнительных мер социальной поддержки является одной из важнейших задач в области социальной защиты, а равно с вытекающими из Конституции принципами справедливости и поддержания доверия граждан к закону и действиям государства.

Таким образом, Конституционный Суд посчитал, что оспариваемая норма не препятствует сохранению права на предусмотренные меры социальной поддержки за теми гражданами из числа работников образования, которые:

• имеют стаж работы не менее 10 лет в сельской местности, поселках городского типа на территории Новосибирской области и проживают там же;
• пользовались такими мерами в период осуществления трудовой деятельности и уволились из образовательных организаций после назначения им страховой (до 1 января 2015 г. – трудовой) пенсии по старости, в том числе ранее достижения общеустановленного пенсионного возраста в связи с осуществлением педагогической деятельности в учреждениях (организациях) для детей;
• отвечали и иным предусмотренным названным законоположением критериям на дату возникновения у них права на эту пенсию в соответствии с федеральным законодательством по состоянию на 31 декабря 2018 г.

В связи с этим КС постановил, что в этом смысле данная норма не может рассматриваться как не согласующаяся с конституционными предписаниями. Он отметил, что иное истолкование названного законоположения, по сути, означало бы лишение указанных граждан после оставления ими работы в данных образовательных организациях и выхода на пенсию по старости права на меры социальной поддержки, ранее предоставленного им в связи с осуществлением педагогической деятельности на селе. Это могло бы породить необоснованную дифференциацию в правовом положении лиц, относящихся к одной и той же категории – пенсионеров из числа работников образования, получающих страховую пенсию по старости, имеющих установленный законом стаж работы в сельской местности и проживающих там же, – исключительно в зависимости от основания назначения им пенсии. Подобная дифференциация не согласуется с принципами справедливости и равенства при реализации права на предусмотренные региональным законодательством меры социальной поддержки, а также с принципом уважения человека труда и потому не может быть признана допустимой, заключил Суд. При этом он распорядился пересмотреть судебные решения по делу Татьяны Мельниковой в истолковании, расходящемся с конституционно-правовым смыслом указанной нормы.

Эксперты прокомментировали выводы КС

Юрист Центра социально-трудовых прав Юрий Варламов отметил, что проблема, связанная с привлечением кадров в сельскую местность, в том числе в сферу образования, – одна из самых актуальных на рынке труда. Это связано, в первую очередь, с очень низкой оплатой часа труда учителя и, как следствие, очень большой перегрузкой работников образования, которые вынуждены совмещать несколько ставок учебной работы, а также брать на себя дополнительную работу в школе, чтобы иметь достаточные для жизни средства. «Безусловно, что льготы по оплате ЖКХ и коммунальных услуг были одной из немногих гарантий, которые стимулировали преподавателей оставаться в сельской местности. Пусть мы не говорим о конкуренции с Москвой, но в сравнении с областными и районными центрами такие льготы могли способствовать сохранению кадров», – полагает он.

Эксперт полностью поддержал решение Конституционного Суда, отметив, что в области трудовых прав и социального обеспечения еще можно надеяться на защиту со стороны конституционного правосудия. По его мнению, дело заявительницы в действительности даже не столько поднимает проблему запрета равенства или принципа поддержания доверия граждан к закону, которые напрямую обозначены в постановлении как применимые, сколько оно связано с «засильем» формализма и позитивизма в правовой культуре российской системы правосудия.

«К сожалению, в силу различных факторов органы как исполнительной, так и судебной власти не стремятся применять закон согласно его целям и общим принципам права, пытаясь обосновать все свои решения точными формулировками из многочисленных правовых актов. Тот же, кто создает норму, не всегда может предусмотреть все последствия использования тех или иных словесных конструкций. Более того, он и не должен этого делать. Именно для таких целей существует возможность судебной власти толковать нормы права в соответствии с целями и принципами права», – указал Юрий Варламов.

Юрист компании «Юрист-Медиа» Гульнара Собко считает, что одной из наиболее значимых позиций Суда является указание на то, что при изменении законодателем субъекта РФ ранее установленных правил предоставления гражданам мер социальной поддержки важно соблюдать принцип поддержания доверия граждан к закону. Такое мнение КС основано на ранее вынесенных правовых позициях суда, в том числе и по вопросам жилищно-коммунальных льгот педагогическим работникам в сельской местности, отметила она.

Эксперт убеждена, что разъяснение смысла указанной нормы было необходимо, поскольку препятствие к сохранению права на меры социальной поддержки за проживающими в сельской местности пенсионерами-педагогами, уволившимися из образовательных организаций, которым в период работы была назначена досрочно страховая пенсия по старости, снижает уровень социальной защищенности граждан.

Юрист Юлия Севастьянова также позитивно оценила выводы КС РФ, поскольку подобные ситуации, по ее мнению, могут возникать на практике не так и редко в силу значительного количества лиц, получающих досрочные пенсии. «Полагаю, что правовая логика, направленная на недопущение ухудшения положения пенсионеров-льготников, особенно важна на современном этапе, когда в рамках многочисленных этапов пенсионных реформ эти права подвергаются законодателем серьезному переосмыслению. КС РФ в такой ситуации играет роль “последнего” заступника, что крайне важно для сохранения социальной стабильности», – резюмировала эксперт.