Количество неисполненных постановлений Конституционного Суда за год выросло на треть

Как следует из правительственного доклада о результатах мониторинга правоприменения в РФ за 2021 г., на сегодняшний день имеется 50 постановлений КС, которые остаются не исполненными

В докладе также рассмотрены вопросы использования средств индивидуальной мобильности, о деятельности онлайн-площадок, используемых для привлечения внимания потребителей, о защите прав субъектов персональных данных, об обмене национального водительского удостоверения на российское.

Опубликован доклад Правительства РФ о результатах мониторинга правоприменения в РФ за 2021 г. Доклад подготовлен Министерством юстиции и содержит результаты мониторинга выполнения решений Конституционного Суда РФ, Европейского Суда по правам человека, а также правоприменительной практики по различным отраслям права.

Исполнение решений Конституционного Суда

Согласно документу, Конституционный Суд принял за 2021 г. 26 постановлений и еще 17 – за истекший период 2022 г. При этом по состоянию на 25 августа 2022 г. требуется исполнение 50 постановлений КС. Для исполнения некоторых из них правительство внесло в Госдуму законопроекты либо поддержало проекты федеральных законов, разработанные иными субъектами права законодательной инициативы, в отношении других постановлений федеральными органами исполнительной власти ведется необходимая работа, подчеркнуто в докладе. Напоминается, что актуальная информация о реализации постановлений КС размещена на официальном сайте Минюста России.

Адвоката АП Санкт-Петербурга Антона Лебедева поразило то, что 50 постановлений КС остаются неисполненными: «С одной стороны, юристы могут применять нормы права с учетом мнения Суда, с другой стороны, законодатель явно не торопится исполнять волю КС. С учетом функции, которую выполняет Конституционный Суд, такая нерасторопность законодателя необъяснима, ведь КС приводит правовую систему в порядок».

Член экспертного совета Института права и публичной политики (организация признана иноагентом. – Прим. ред.), доцент кафедры конституционного права РГУП, к.ю.н. Ольга Кряжкова обратила внимание, что в 2021 г. произошел существенный прирост числа неисполненных решений КС: в 2020 г. таковых было 37, а в 2021 г. – уже 50. По словам эксперта, настолько значительного роста не наблюдалось за все время существования мониторинга правоприменения. Она добавила, что с каждым годом КС РФ принимает все больше и больше постановлений, но этим фактом увеличение объема неисполненных решений Суда объяснить нельзя, потому что доля постановлений, требующих корректировки законодательства, выросла ненамного – по сравнению с 2020 г. всего на два постановления.

«Если посмотреть на минюстовский список все еще не исполненных решений КС РФ, то в нем можно обнаружить постановления, принятые десять и более лет назад. Это, например, Постановление № 11-П/2012 об исполнительском иммунитете единственного жилья должника. На недопустимое бездействие законодателя в этом вопросе обратил внимание и сам КС РФ, повторно рассмотрев ситуацию по жалобе других заявителей в 2021 г. (Постановление от 26 апреля 2021 г. № 15-П). Так что более реалистично видеть причину роста количества неисполненных постановлений Суда в том, что новые постановления прибавляются к шлейфу старых, и этот шлейф со временем удлиняется», – разъяснила эксперт.

Также Ольга Кряжкова указала, что из доклада Минюста следует, что накопление нереализованных решений КС РФ происходит на стадии рассмотрения законопроекта в Госдуме. Как пояснила эксперт, депутаты либо отклоняют внесенные законопроекты, либо принимают их в первом чтении, а затем больше ничего не происходит. «Предполагается, что правовые позиции КС РФ – это своего рода истина в последней инстанции. Однако надо понимать, что обязать министерство разработать законопроект во исполнение решения Суда еще возможно, а вот обязать законодателя принять этот законопроект – уже затруднительно. Длительное неисполнение некоторых решений КС РФ вполне справедливо рассматривать как способ оппонирования Суду со стороны законодателя, когда решения КС по каким-то причинам законодателю не нравятся. Особенно если парламент монолитен в плане представительства в нем тех или иных политических сил», – подчеркнула Ольга Кряжкова.

Исполнение постановлений ЕСПЧ

В докладе отмечается, что Минюстом во взаимодействии с компетентными органами осуществляется мониторинг правоприменения в целях выполнения постановлений Европейского Суда по правам человека, в связи с которыми необходимо принятие, изменение или признание утратившими силу законодательных и иных нормативных правовых актов РФ. Результаты данного мониторинга представлены в приложении к докладу.

Вместе с тем в докладе отмечается, что в связи с прекращением с 16 марта 2022 г. членства Российской Федерации в Совете Европы приняты поправки, которыми установлено, что постановления Европейского Суда, вступившие в силу с 16 марта 2022 г., не подлежат исполнению в РФ. В документы указано, что принятыми поправками исключены положения об обеспечении представительства и защиты интересов РФ в ЕСПЧ, в том числе предусматривающие совершенствование законодательства РФ в связи с вынесенными постановлениями Европейского Суда.

Эксперт по работе с Европейским Судом Антон Рыжов отметил, что, с одной стороны, авторы доклада сослались на то, что федеральным законом из российского правового поля исключены положения, предусматривающие совершенствование законодательства РФ в связи с вынесенными постановлениями Европейского Суда. С другой стороны, правительство дает перечень постановлений ЕСПЧ, в связи с которыми все же необходимо внесение изменений в законодательство РФ. По мнению эксперта, в этом есть некое логическое противоречие. «Конечно, можно предположить, что доклад готовился заранее и в этом ключе проделанную работу просто жалко выбрасывать в корзину. Тем не менее рассматриваемые нами положения доклада со стороны смотрятся нелепо», – считает эксперт.

Антон Рыжов отметил, что и ранее Комитет министров Совета Европы не имел особых рычагов давления на российские власти, а с весны в принципе любая синхронизация с европейскими стандартами, по словам эксперта, вообще потеряла правовой, да и человеческий смысл. «Добровольное же следование наработкам европейской правовой мысли не имеет временных границ – вы либо берете все самое лучшее от соседей, либо не берете. Поэтому, следуя такой логике, ничто не мешает внедрять соответствующие стандарты и прецеденты, появившиеся и после 16 марта, – благо ЕСПЧ до сих пор еженедельно продолжает десятками выносить постановления в отношении самой Российской Федерации», – прокомментировал Антон Рыжов.

Он также подчеркнул, что судьи продолжат выносить такие решения еще довольно длительное время, так как, во-первых, дел за все эти годы накопилось немало, а во-вторых, жаловаться в Страсбург было позволено на нарушения, произошедшие до середины сентября. Это означает, в частности, что по большинству из подобных нарушений пострадавшие все еще проходят внутренние средства защиты, а значит, сами жалобы будут поданы в Европейский Суд еще позднее, пояснил эксперт.

«Действительно, власти перестали выплачивать компенсации по данным постановлениям. Однако Генпрокуратура исправно продолжает “гоняться” за заявителями, которым положена компенсация по “старым” делам, – так, на днях по двум таким решениям 2018 и 2021 гг. я получил соответствующие бумаги, в которых власти убедительно просят получить эту компенсацию, отправив банковские реквизиты», – поделился Антон Рыжов.

Адвокат КА «Свердловская областная гильдия адвокатов» Мария Стальнова отметила, что практика ЕСПЧ оказала существенное влияние на правовую систему РФ, выявила определенные структурные и системные проблемы, что повлекло за собой совершенствование российского законодательства, расширение гарантий прав и свобод граждан на национальном уровне. Контроль реализации правовых позиций ЕСПЧ в законодательстве нашей страны имел большое значение, считает эксперт.

Мария Стальнова подчеркнула, что некоторые судебные акты ЕСПЧ, с момента принятия которых прошло большое количество времени, остались без должной реакции на законодательном уровне. В качестве примера эксперт привела давно известное Постановление по делу «Константин Маркин против России», указанное в докладе: «Оно неоднократно обсуждалось, упоминалось в предыдущих докладах, однако изменений в законодательстве в связи с правовыми позициями ЕСПЧ по данному делу не последовало». В докладе констатировано: законопроект, закрепляющий предоставление военнослужащим мужского пола, проходящим военную службу по контракту, отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет, снят с рассмотрения. Эксперт полагает, что причиной отсутствия продвижения в данном вопросе явилось непонимание данного судебного акта органами государственной власти РФ.

Мария Стальнова напомнила: Конституционный Суд РФ тоже рассматривал данное дело и указал, что военнослужащий обладает «специальным правовым статусом», военная служба осуществляется в публичных интересах, в связи с этим приоритетным является выполнение долга и обязанности по защите Отечества. Поэтому КС заключил, что установление ограничений в гражданских правах и наложение дополнительных обязанностей являются допустимыми. Таким образом, обнаружилась коллизия в правовых позициях КС РФ и ЕСПЧ, с чем и связано отсутствие действий по изменению законодательства по поставленному в деле вопросу, подытожила Мария Стальнова.

Деятельность онлайн-площадок, используемых для привлечения внимания потребителей

В документе указано, что, по данным Росстата, ФТС России и АО «Почта России», доля интернет-торговли в России ежегодно растет. В период 2019–2021 гг. объем интернет-торговли вырос с 630 млрд руб. до 1,89 трлн руб. В 2020 г. в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19) зафиксирован двукратный рост объема интернет-торговли, указано в докладе. Вместе с тем отмечается двукратное снижение объемов трансграничной электронной торговли. В январе – мае 2022 г. количество импортных отправлений с товарными вложениями составило 62 млн штук, в аналогичном периоде 2021 г. – 101 млн штук. Количество почтовых отправлений с товарными вложениями на экспорт за указанный период сократилось почти в два раза, пояснили авторы документа.

Согласно докладу, в целях саморегулирования рынка интернет-торговли на площадке Минпромторга России подготовлены Стандарты по взаимодействию маркетплейсов с продавцами товаров. Главные цели Стандартов – создание добросовестных практик взаимодействия маркетплейсов с продавцами товаров, предупреждение проявлений недобросовестной конкуренции и содействие в удовлетворении потребностей покупателей в качественных потребительских товарах.

Уточняется, что на совершенствование регулирования вопросов деятельности сервисов размещения объявлений также направлен законопроект № 141597-8 о внесении поправок в Закон об информации, информационных технологиях и о защите информации. Данный проект был принят Госдумой в первом чтении в июле этого года. В настоящее время Минцифры России совместно с иными заинтересованными федеральными органами исполнительной власти осуществляется подготовка поправок Правительства РФ к указанному законопроекту, в том числе предусматривающих уточнение понятия «владелец сервиса размещения объявлений», а также установление обязанностей владельцев сервисов размещения объявлений.

Адвокат АП г. Москвы Анжелика Тамбовская отметила, что в России есть множество популярных торговых интернет-площадок. «Десятки миллионов пользователей приобретают подделки через неавторизованные магазины и физических лиц, не являющихся предпринимателями. Без чеков и уплаты налогов продавцы контрафакта на просторах Интернета стали важной частью теневой экономики России, финансирующей преступные сообщества, поддерживающей коррупцию, финансируя незаконную банковскую деятельность и т.п.», – рассказала эксперт.

Анжелика Тамбовская указала, что законодательство не наделило онлайн-площадки правом собирать налоги с пользователей. Некоторые из них размещают бесплатные объявления клиентов, но участниками процесса купли-продажи не являются. У онлайн-площадок нет функции налогового агента, подчеркнула эксперт. «Факт того, что в казну не поступают суммы налога с продаж товаров, исчисляемые в миллиардах рублей, думается, понятен и простому обывателю. Данная проблема носит комплексный характер, включая нарушение налогового, административного и уголовного законодательства», – отметила она.

Эксперт полагает, что потребность анализа и оценки эффективности права, в том числе и в указанной отрасли, является важным элементом для выяснения «обратной связи» от общества к праву на основе изучения реального движения всех позиций и оценки его социальной полезности в целом.

Регулирование вопроса использования средств индивидуальной мобильности

Авторы документа заметили, что в настоящее время граждане активно используют средства индивидуальной мобильности, в частности электросамокаты, электроскейтборды, гироскутеры, сигвеи, моноколеса. Однако они подчеркнули, что в действующем законодательстве понятие «средство индивидуальной мобильности» отсутствует. ПДД также не конкретизируют вопросы использования средств индивидуальной мобильности, а равно соответствующий понятийный аппарат.

Как отмечено в докладе, в целях правового регулирования данных вопросов Минтрансом России подготовлен проект постановления Правительства РФ о внесении поправок в Постановление Совета Министров – Правительства РФ от 23 октября 1993 г. № 1090 и в Распоряжение Правительства РФ от 15 декабря 2020 г. № 3340-р. Поправками предлагается ввести понятие «средство индивидуальной мобильности», под которым понимается ТС, имеющее одно или несколько колес (роликов) и предназначенное для индивидуального передвижения человека посредством использования двигателя (двигателей), – электросамокаты, электроскейтборды, гироскутеры, сигвеи, моноколеса и иные аналогичные средства. Также предлагается урегулировать вопросы использования средств индивидуальной мобильности несовершеннолетними, пределов допустимой скорости движения средств индивидуальной мобильности, а также регламентировать вопросы преимущественного (приоритетного) права пешеходов, велосипедистов и средств индивидуальной мобильности в случаях совмещенного движения.

Мария Стальнова отметила актуальность затронутой проблемы, в частности определения допустимой скорости движения с использованием средств индивидуальной мобильности, преимущественного права движения пешеходов. «Необходимость в этом, как мы все понимаем, вызвана широким распространением электросамокатов и массовыми наездами на пешеходов и столкновениями с автомобилями. При решении вопроса о привлечении к административной ответственности имелась правовая неопределенность в статусе участника ДТП – лица, использующего электросамокат», – пояснила эксперт.

Мария Стальнова напомнила, что Верховный Суд приравнял таких лиц к пешеходам. Между тем, по ее мнению, пользователи электросамокатов создают повышенную опасность для жизни и здоровья пешеходов. «Технические характеристики электросамоката в совокупности с беспорядочным движением влекут повышенный риск столкновений. В связи с этим, безусловно, необходимо четко обозначить правила поведения для “самокатчиков”, которые в настоящий момент отсутствуют», – считает она.

Пробел в урегулировании обмена национального водительского удостоверения на российское

Согласно п. 12 ст. 25 Закона о безопасности дорожного движения лица, постоянно или временно проживающие на территории РФ, допускаются к управлению ТС на основании российских национальных водительских удостоверений, а в случае их отсутствия – на основании иностранных национальных или международных водительских удостоверений при соблюдении ограничений.

Правительство разъяснило, что в целях совершенствования организационно-правовых механизмов допуска ТС к участию в дорожном движении в Госдуму внесен законопроект № 140646-8, предусматривающий поправки в ст. 25 и 26 Закона о безопасности дорожного движения. Поправками, в частности, предлагается установить срок обмена иностранного национального водительского удостоверения на российское, урегулировать вопросы допуска к управлению ТС на территории России лиц, имеющих иностранное водительское удостоверение, не соответствующее требованиям международных договоров РФ.

Защита прав субъектов персональных данных

Как указано в докладе, в целях эффективного противодействия незаконному и принудительному получению персональных данных граждан для целей, не связанных с заключением, исполнением, изменением или расторжением договора купли-продажи, оказания услуг (выполнения работ), принят федеральный закон о внесении изменения в ст. 14.8 КоАП РФ.

Указанным законом установлена административная ответственность в виде штрафа для должностных и юридических лиц за отказ в заключении, исполнении, изменении или расторжении договора с потребителем в связи с отказом потребителя предоставить персональные данные. Исключения составляют случаи, если предоставление персональных данных является обязательным в соответствии с федеральными законами или иными нормативными правовыми актами либо непосредственно связано с исполнением договора с потребителем, указано в докладе.

Также отмечается, что для усиления защиты персональных данных граждан был принят закон, вносящий изменения в Закон о персональных данных и иные законодательные акты РФ с целью совершенствования правовой защищенности субъектов персональных данных, а также усиления госконтроля в указанной сфере.

Антон Лебедев напомнил, что поправки установили, что персональные данные, содержащиеся в ЕГРН, могут быть предоставлены третьим лицам только с согласия физического лица – субъекта таких данных. «Возможность получать выписки из ЕГРН необходима покупателям, т.к. именно им предстоит доказывать свою добросовестность в случае оспаривания сделки. С марта 2023 г. такая возможность будет закрыта, и покупатели смогут проверять данные об объекте недвижимости только исходя из документов, предоставленных собственником. Это может создать благоприятную почву для мошенников. Если судебная практика не будет изменена по этому вопросу, покупателей могут ожидать серьезные проблемы», – считает эксперт.

Иные проблемы

В докладе подчеркнуто, что в ходе мониторинга правоприменения выявлены проблемы правового регулирования в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, которые требуют законодательного решения.

Антон Лебедев заметил, что регулирование вопросов приватизации исторических памятников, например, для г. Санкт-Петербурга стоит действительно остро. «В настоящий момент у нас есть исторические объекты, находящиеся в бесхозном состоянии. При этом государство их содержит явно неэффективно, а бизнес мог бы их использовать для представительских и имиджевых целей, что привело бы к их восстановлению и бережному содержанию. Поэтому законодатель действует в правильном направлении. Однако уверен, что фактическое исполнение идеи упрощения процедуры приватизации памятников столкнется с большими сложностями», – рассказал эксперт.

В докладе раскрыты и другие проблемы, например неполнота правового регулирования в сфере управления МКД: при определении управляющей организации для управления МКД, в части управления МКД, расположенными в закрытых военных городках и находящимися в собственности РФ. Помимо этого, упоминаются пробелы в регулировании вопросов занятости населения и геодезической и картографической деятельности.

Адвокат АП г. Москвы Анжелика Тамбовская отметила, что в России критически низкое доверие к закону, в том числе и потому, что сам закон несовершенен, применяется он зачастую непоследовательно, неполно и, что особенно плохо, иногда избирательно. «Для того чтобы люди почувствовали, что такое закон, поняли, как он работает, осознали его эффективность, свою защищенность законами, нужно, чтобы законодательство было максимально приближено к запросам социальной среды. Понять, в какой степени он приближен, можно через мониторинг. Я убеждена, что успешный мониторинг правоприменения возможен в полной мере только в случае, если он проводится силами не только чиновников, а ученых или даже частнопрактикующих юристов», – резюмировала эксперт.