ЕСПЧ: Государство обязано предоставить бесплатное лекарство, даже если в бюджете нет средств

Европейский Суд признал непредоставление полагающегося больному раком бесплатного лекарства нарушением его права на уважение собственности

Представитель заявителя в ЕСПЧ пояснила, что возможность применения ст. 1 Протокола № 1 к Европейской конвенции обусловлена тем, что данная норма гарантирует не только существующее право собственности, но и имущественный интерес в получении этого права. Двое экспертов «АГ» отметили, что ЕСПЧ впервые разрешил дело, связанное с социальной помощью в виде лекарств. Еще один указал, что проблема эффективности реализации гарантий лекарственного обеспечения в РФ является системной.

8 октября Европейский Суд вынес Постановление по делу «Федулов против России», заявитель по которому Игорь Федулов утверждал, что непредоставление государством бесплатных лекарств, полагающихся гражданину по закону, со ссылкой на отсутствие бюджетных средств нарушает его право собственности, гарантированное ст. 1 Протокола № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Гражданин не смог получить лекарство бесплатно

В 2007 г. врачи диагностировали у Игоря Федулова рак предстательной железы. В связи с этим мужчина был признан инвалидом и в соответствии с Законом о государственной социальной помощи получил право на бесплатное предоставление государством необходимого ему препарата – бикалутамида.

В соответствии с планом лечения Игорь Федулов должен был около года принимать лекарство ежедневно. Гражданин смог получить бикалутамид бесплатно только один раз. Во всех остальных случаях в аптеке, к которой он был «приписан», соответствующий препарат для бесплатного предоставления отсутствовал. При этом, по словам работников аптеки, приобрести лекарство за плату было возможно.

Заявитель был вынужден покупать бикалутамид за свой счет. В общей сложности мужчина потратил больше 49 тыс. руб. за полгода. При этом доход Игоря Федулова составлял чуть более 7 тыс. руб. в месяц.

Мужчина обращался в различные государственные органы, пытаясь добиться возмещения своих расходов. Комитет по здравоохранению Санкт-Петербурга отказался компенсировать затраты и сообщил гражданину, что ему следует обратиться в органы социальной защиты за финансовой помощью в связи с трудной жизненной ситуацией. После этого Территориальный фонд ОМС Санкт-Петербурга проинформировал заявителя о том, что именно на Комитет возложена задача удовлетворения потребностей населения в лекарствах, поэтому мужчина должен направлять свои запросы в этот орган, а не в Фонд.

Игорь Федулов подал иск к Комитету и Фонду в Московский районный суд г. Санкт-Петербурга. Мужчина потребовал компенсировать понесенные расходы и моральный вред. Территориальный фонд ОМС пояснил, что в его распоряжении отсутствовали денежные средства для того, чтобы обеспечить получение бесплатных лекарств всеми нуждающимися. Комитет по здравоохранению заявил, что выполняет лишь координационные и контрольные функций по реализации соответствующей федеральной программы.

Суд согласился с тем, что Игорь Федулов имеет право на получение бесплатных лекарств от государства. Однако при этом установил, что Комитет действительно не получает бюджетных денег на соответствующие цели. Что касается Территориального фонда ОМС, то, по мнению суда, он действовал в соответствии с законом и не мог удовлетворить потребность заявителя, поскольку ранее израсходовал всю сумму, выделенную государством на эти цели.

Таким образом, иск был отклонен, поскольку в ходе разбирательства не было установлено, что заявитель понес материальный ущерб и моральный вред в результате каких-либо незаконных действий государственных органов. Санкт-Петербургский городской суд оставил решение нижестоящей инстанции в силе. Дальнейшие попытки заявителя добиться пересмотра его дела, как указано в постановлении ЕСПЧ, оказались тщетными.

Заявитель посчитал свое право собственности нарушенным

Исчерпав все внутригосударственные средства правовой защиты, Игорь Федулов обратился в Европейский Суд. Он посчитал нарушенным свое право собственности, гарантированное ст. 1 Протокола № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Мужчина пояснил, что он выполнил все условия для того, чтобы получить от государства имущество – лекарственные препараты. Заявитель подчеркнул, что единственной причиной отказа государства выполнить свои законные обязательства перед ним было отсутствие бюджетных средств.

В этой связи Игорь Федулов сослался на дело «Кечко против Украины». В данном споре Суд решил, что, пока действует закон, предусматривающий выплату социального пособия, государство не вправе отказать в его предоставлении, если гражданин выполнил все необходимые условия для получения помощи. Заявитель также опирался на дело «Бурдов против России», согласно которому государство не вправе оправдывать невыполнение своих обязательств нехваткой бюджетных средств.

Относительно довода Комитета о том, что Игорь Федулов мог обратиться в органы социальной защиты за денежной помощью, последний отметил, что предоставление такой компенсации относится к дискреционным полномочиям соответствующих органов. Мужчина указал, что такая единовременная выплата не покрыла бы его расходы. Более того, такая финансовая помощь, по словам заявителя, на практике выделяется очень редко и в любом случае не может подменять предоставление бесплатных лекарств.

Дополнительно заявитель пожаловался на то, что различные процессуальные недостатки, включая отсутствие юридической помощи, а также отказ судов удовлетворить его ходатайства и доводы, в рамках гражданского судопроизводства по возмещению его расходов на соответствующие лекарственные средства привели к тому, что это разбирательство было несправедливым (ст. 6 Конвенции).

В частности, Игорь Федулов сообщил ЕСПЧ, что в соответствии с национальным законодательством он не имел права на бесплатную юридическую помощь в гражданском судопроизводстве. Однако он все же ходатайствовал об этом перед судом. Указанное заявление было отклонено судьей, что, по словам Игоря Федулова, не было отражено в протоколе судебного заседания.

Правительство отрицало наличие нарушений

Правительство России согласилось с наличием у Игоря Федулова ряда социальных льгот, в том числе и права на безвозмездное получение бикалутамида. Оно также не отрицало тот факт, что мужчине было выдано пять рецептов и что только по одному из них он смог получить лекарство бесплатно.

По мнению властей, национальные суды были правы, поскольку Комитет и Территориальный фонд ОМС действовали в соответствии с законом. Их действия не причинили заявителю никакого ущерба, поэтому отсутствовали основания для присуждения ему компенсации.

Правительство пояснило, что Территориальный фонд сделал все зависящее от него: запросил у ФФОМС деньги для обеспечения лекарственными средствами жителей Санкт-Петербурга. Запрос был отклонен только потому, что необходимая сумма значительно превышала лимиты, выделенные на эти цели. Соответственно, указало Правительство РФ, ФФОМС также сделал все, что мог.

Относительно обязанностей Комитета по здравоохранению государство-ответчик отметило, что на него не была возложена задача по организации бесплатного предоставления лекарственных средств нуждающимся, поэтому у национальных судов не было оснований привлекать его к ответственности за невыполнение требования Игоря Федулова.

Более того, подчеркнуло правительство, в российском законодательстве отсутствуют конкретные механизмы, которые позволили бы лицам, имеющим право на предоставление социальной поддержки от государства, получить возмещение своих фактических расходов в тех случаях, когда они сами оплатили то, что могли получить бесплатно в натуральной форме.

Власти РФ также ссылалась на возможность получения мужчиной единовременной социальной выплаты, которая могла хотя бы частично покрыть произведенные им расходы.

Относительно предполагаемого нарушения ст. 6 Конвенции правительство указало, что в соответствии с национальным законодательством Игорь Федулов не имел права на получение бесплатной юридической помощи в рамках гражданского судопроизводства. При этом, согласно протоколу заседания в суде первой инстанции, заявитель не просил назначить ему адвоката.

Государство-ответчик также указало, что документы, представленные заявителем в суд, свидетельствовали о том, что в 2007 г. он работал заместителем директора консалтинговой юридической фирмы. Это, по мнению правительства, говорило о наличии у него юридических знаний и опыта. Кроме того, гражданское дело, по мнению российских властей, не было ни сложным, ни объемным (разбирательство в суде первой инстанции продолжалось менее двух месяцев).

ЕСПЧ подтвердил нарушение права собственности

Прежде всего Европейский Суд отметил, что ранее он последовательно утверждал: принципы, которые в целом применяются в делах о нарушении ст. 1 Протокола № 1 к Конвенции, применимы и к социальным пособиям.

ЕСПЧ полагает, что ст. 1 Протокола № 1 не налагает никаких ограничений на свободу государства принимать решение об установлении определенного пособия и его размера. Однако если национальным законодательством предусмотрена какая-либо выплата, то эти нормы должны рассматриваться как порождающие имущественный интерес гражданина, подпадающий под действие ст. 1 Протокола № 1 к Конвенции. В данном случае право на социальное пособие, по мнению Европейского Суда, связано с владением, которое представляет собой «законное ожидание» и, соответственно, пользуется защитой данной статьи Протокола.

Суд согласился с тем, что в соответствующий период в России действовало законодательство, создавшее систему государственной социальной поддержки отдельных уязвимых категорий населения, в том числе инвалидов. При этом заявитель выполнил все условия, необходимые для получения соответствующего пособия. По мнению ЕСПЧ, Игорь Федулов имел признанный национальным законодательством статус, который был достаточно обоснован, чтобы Суд оценил его как «законное ожидание». На этом основании ЕСПЧ пришел к выводу, что имело место вмешательство в право заявителя согласно ст. 1 Протокола № 1.

Второй вопрос, который рассмотрел Суд, – оправданность вмешательства государства. Как указано в постановлении, первое и самое важное требование ст. 1 Протокола № 1 заключается в том, что любое вмешательство государственного органа в мирное пользование имуществом должно быть законным. По мнению ЕСПЧ, такое вмешательство должно основываться на справедливом балансе между интересами общества и отдельной личности.

Суд отметил, что право Игоря Федулова на получение поддержки от государства никогда не ставилось под сомнение. При этом национальные суды обосновали отказ в предоставлении пособия отсутствием бюджетных средств, выделенных региону и предназначенных для соответствующих целей. Однако, подчеркнул Суд, при этом они не опирались на какое-либо правовое положение, которое ставило бы возможность предоставления пособия в зависимость от каких-либо лимитов бюджетных средств. ЕСПЧ также указал на то, что в решениях судов РФ, принятых позднее по аналогичным делам, четко указывалось, что недостаточность бюджетных средств, выделяемых конкретному региону, не может служить основанием для отказа в предоставлении соответствующим лицам необходимых лекарств.

Суд посчитал необходимым обратить внимание на то, что спорное социальное пособие касалось права заявителя на получение лекарств, необходимых для лечения онкологического заболевания, и предполагало непрерывное пользование этим пособием, что имело решающее значение для жизни мужчины.

ЕСПЧ указал, что Конвенция призвана гарантировать права, которые являются реальными и эффективными, а не теоретическими и иллюзорными. Ни сложности в государственной бюджетной системе, ни отсутствие средств или других ресурсов не могут освободить государство от его обязательств по Конвенции, сказал Суд.

По мнению ЕСПЧ, окончательный отказ российских властей в предоставлении заявителю пособия со ссылкой на отсутствие средств не имеет под собой никаких национальных правовых оснований и является произвольным. Этот вывод, отметил Суд, устраняет необходимость исследовать вопрос о том, был ли достигнут справедливый баланс между интересами общества и заявителя.

Относительно заявления Игоря Федулова о нарушении его права на справедливое судебное разбирательство Суд отметил, что сама по себе Конвенция не гарантирует права на правовую помощь в гражданском судопроизводстве. Как указано в постановлении, вопрос о том, является ли предоставление юридической помощи необходимым для справедливого судебного разбирательства, зависит, в частности, от важности потенциально нарушенного права, сложности закона и процедуры разбирательства, а также способности заявителя эффективно представлять свои интересы (дело «Стил и Моррис против Соединенного Королевства»).

По мнению Суда, несмотря на то, что нарушенное право заявителя имело для него большое значение, по российскому законодательству Игорь Федулов действительно не имел права на получение бесплатной юридической помощи в рамках гражданского судопроизводства. ЕСПЧ также согласился с тем, что дело не было особенно сложным ни в фактическом, ни в юридическом плане. Помимо этого Суд отметил, что представленные материалы гражданских дел свидетельствуют о том, что заявитель смог самостоятельно представлять свои интересы эффективно.

Поскольку ЕСПЧ счел нарушенным право Игоря Федулова на уважение собственности, последнему была присуждена компенсация расходов на покупку лекарств в размере 1,4 тыс. евро, а также 6,5 тыс. евро возмещения морального вреда. Кроме того, Европейский Суд обязал РФ компенсировать почти 2,3 тыс. евро, потраченных заявителем в ходе рассмотрения его дел национальными судами и самим ЕСПЧ.

Эксперты отметили важность применения ст. 1 Протокола № 1 к бесплатным лекарствам

Интересы Игоря Федулова в ЕСПЧ представляла адвокат Парижской коллегии адвокатов Анна Бойченюк-Картье. В своем комментарии «АГ» она пояснила, что возможность применения ст. 1 Протокола № 1 обусловлена тем, что данная норма гарантирует не только существующее право собственности, но и имущественный интерес в получении этого права при условии, что право, с которым связан интерес, закреплено в национальном законодательстве.

Анна Бойченюк-Картье полагает, что проблем с исполнимостью решения не возникнет. По ее словам, обычно признание решения неисполнимым связано с нежеланием государства реализовывать общие меры, о необходимости которых заявляет Европейский Суд. В данном же случае ЕСПЧ коснулся лишь проблем заявителя.

Адвокат АБ «Онегин» Дмитрий Бартенев отметил, что Конвенция не гарантирует право на здоровье и не требует от государства предоставления определенного уровня медицинской помощи или бесплатного обеспечения лекарствами. По его словам, ЕСПЧ подтвердил, что если пациент четко удовлетворяет установленным государством критериям бесплатного обеспечения лекарствами, то отказ в их предоставлении и вынужденное приобретение пациентом таких лекарств за свой счет являются вмешательством в право собственности, гарантированное ст. 1 Протокола № 1 к Конвенции.

«Постановление ЕСПЧ означает, что в аналогичных ситуациях, если пациент за свой счет приобретает гарантированное государством лекарство, суды должны взыскивать стоимость лечения в его пользу как убытки. При этом пациент не должен страдать из-за несогласованности механизма бесплатного обеспечения лекарствами, что имело место в деле заявителя. Это дело является первым делом такого рода, поскольку касается вопроса бесплатных лекарств», – пояснил адвокат.

Адвокат АБ «Онегин» Алексей Николаев добавил, что постановление Европейского Суда касается системной проблемы эффективности реализации тех гарантий лекарственного обеспечения, которые установлены государством для защиты права на здоровье. Он напомнил, что Законом об основах охраны здоровья граждан предусмотрен механизм бесплатного обеспечения пациентов не только теми лекарствами, которые включены в перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов, но также – в индивидуальных случаях по решению врачебной комиссии – иными лекарственными препаратами.

«Формально врачебная комиссия медицинской организации должна решать вопрос о назначении лекарства, не включенного в перечень, руководствуясь только медицинскими соображениями, исходя из интересов пациента. Однако на практике в государственных и муниципальных медицинских организациях зачастую неправомерно отказывают в предоставлении препарата, необходимого человеку по жизненным показаниям, руководствуясь не медицинскими соображениями, а интересами охраны бюджетных средств», – сообщил Алексей Николаев.

По его словам, в ряде случаев врачебные комиссии выносят решения, которые носят формальный характер и заведомо не в интересах пациента. Это может касаться не зарегистрированных на территории России лекарственных средств, а также очень дорогих препаратов. «Кроме того, пациентов зачастую не информируют об их правах при получении лекарственных средств. Например, фармацевты зачастую не сообщают о возможности регистрации рецептурного бланка на отсроченное обслуживание при отсутствии необходимого лекарственного средства в аптеке. Мало того, в Санкт-Петербурге аптеки зачастую отказывают в регистрации, мотивируя это тем, что Комитет по здравоохранению Санкт-Петербурга не будет закупать данный препарат», – поделился эксперт.

Алексей Николаев добавил, что бесплатное обеспечение лекарствами, не включенными в перечень жизненно важных, зависит от решения врачебной комиссии и формально не может рассматриваться в аспекте защиты права собственности. Однако, по его мнению, если следствием необоснованного отказа врачебной комиссии станет серьезное ухудшение здоровья или смерть пациента, можно считать такое решение нарушением ст. 2 (защита права на жизнь) или ст. 3 (запрет бесчеловечного обращения) Конвенции.

Юридический директор Правозащитного центра «Мемориал» Кирилл Коротеев полагает, что постановление Суда является «логичным продолжением практики Большой палаты в деле “Стек и другие против Соединенного Королевства”». По словам юриста, в данном деле было признано, что требование о предоставлении социальной помощи может при соблюдении ряда условий составлять «владение» по смыслу ст. 1 Протокола № 1 к Конвенции.

«В контексте постоянно возникающих в России проблем с предоставлением лекарств от тяжелых болезней полезно, что Суд ясно и недвусмысленно высказался именно в отношении применимости Конвенции к предоставлению лекарств», – подчеркнул Кирилл Коротеев.

По его мнению, следующим важным шагом в развитии практики Суда по данному вопросу мог бы стать анализ дел, в которых непредоставление лечения ставило бы вопросы о праве на уважение частной жизни по ст. 8 Конвенции и о запрете бесчеловечного и унижающего обращения по ст. 3 Конвенции. Юрист добавил, что таких решений немало по жалобам заключенных, однако, по его словам, «выживание» многих больных на свободе также зависит от действий государства.

«Отмечу, что в современном обществе споры, аналогичные делу Игоря Федулова, вообще не должны возникать. Очевидно, что ряд лекарств должен предоставляться больным бесперебойно», – заключил Кирилл Коротеев.