Эксперты «АГ» проанализировали поправки о новых полномочиях Правительства РФ

В целях обеспечения возможности госоргана экстренно реагировать на распространение коронавируса скорректировано законодательство о защите от чрезвычайных ситуаций, банкротстве и госзакупках

Больше всего экспертов заинтересовала возможность правительства вводить мораторий на возбуждение дел о банкротстве по заявлениям кредиторов. Они негативно оценили указание на недействительность всех заключенных в период моратория сделок должника и не поддержали отсутствие в законе максимально возможного срока моратория. Кроме того, один из экспертов отметил, что законопроект открывает двери для отработки различных схем «правильного» сценария банкротства. Другая полагает, что кредиторам уже сейчас необходимо определить стратегии обращения в суд для признания должников банкротами и дальнейшего оспаривания сделок.

Как ранее сообщалось, 31 марта Госдума приняла закон, которым внесены изменения в отдельные законодательные акты по вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (законопроект № 931192-7). Все три чтения прошли за один день, всего через несколько часов закон был одобрен Советом Федерации (на момент опубликования материала информация о подписании закона Президентом РФ отсутствует). Закон вступит в силу со дня его официального опубликования.

Не ясно, чем режимы повышенной готовности и ЧС отличаются от режима ЧП

Советник АБ «Инфралекс» Екатерина Калинина напомнила, что в настоящий момент решение о введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для отдельных регионов принимают органы власти субъектов РФ на основании подп. «м» п. 1 ст. 11 Закона о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, а правом введения при чрезвычайных ситуациях режима чрезвычайного положения на всей территории России или в ее отдельных местностях обладает только Президент РФ (подп. «в» ст. 8 Закона о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций).

«Возможность введения режима повышенной готовности с одинаковыми мерами на всей или части территории Российской Федерации до принятия нового закона оставалась неурегулированной, что не давало правительству возможности оперативно реагировать на стремительно меняющуюся обстановку в стране и при необходимости координировать действия региональных властей», – пояснила эксперт.

Кроме того, заметила она, в ходе срочного обсуждения закона во втором и третьем чтениях были добавлены полномочия органов власти субъектов по установлению обязательных для исполнения гражданами и организациями правил поведения на территории соответствующего субъекта, а также дополнительные правила поведения помимо правил, установленных правительством. «Это изменение позволяет снять споры о том, насколько законными и обязательными являлись уже принятые указы и распоряжения мэра Москвы и глав других регионов», – считает Екатерина Калинина.

Важным дополнением эксперт назвала включение в ст. 19 Закона о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций обязанности граждан выполнять установленные правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации. «Данная норма направлена на устранение любых сомнений в обязательности мер, вводимых в связи с эпидемией. Она также создает законодательное основание для введения в КоАП и УК РФ ответственности за нарушение указанных мер», – указала Екатерина Калинина.

Партнер You & Partners Евгения Зусман также обратила внимание на новые полномочия правительства и органов государственной власти субъекта по установлению обязательных правил поведения граждан и организаций при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации. «Однако поправка не позволяет определить, какие именно правила могут устанавливаться правительством, а какие – органом государственной власти субъекта. Также не ясно, чем режим повышенной готовности и чрезвычайной ситуации отличаются от режима чрезвычайного положения», – отметила эксперт. По ее мнению, данная норма является спорной и без должной конкретизации может существенно ограничить возможность свободного передвижения граждан, а также усилить контроль и надзор за соблюдением гражданами обязательных правил.

Евгения Зусман напомнила, что в соответствии со ст. 56 и 88 Конституции РФ введение чрезвычайного положения при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных Федеральным конституционным законом о чрезвычайном положении, на всей территории России или в отдельных ее местностях осуществляется президентом с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе.

«В случае если дополнительные обязательные правила будут ограничивать права и свободы граждан, гарантированные Конституцией, то для их введения, на мой взгляд, необходима более строгая процедура, аналогичная предусмотренной для введения чрезвычайного положения», – заключила она.

Риски моратория на банкротство

Напомним, что после опубликования закона в исключительных случаях, в частности при ЧС или существенном изменении курса рубля, правительство сможет ввести мораторий на возбуждение дел о банкротстве по заявлениям, подаваемым кредиторами. Срок моратория будет определять сам госорган.

Этот период допустимо продлить, если сохранятся обстоятельства, послужившие основанием для введения моратория. В решении о введении моратория могут быть указаны отдельные виды экономической деятельности, а также отдельные категории лиц и (или) перечень лиц, пострадавших в результате обстоятельств, послуживших основанием для введения моратория, на которых распространяется действие моратория.

«Безусловно, эта норма необходима. Она упрощает многие процедуры, вводит дополнительные гарантии для бизнеса на период введения чрезвычайной ситуации и при возникновении угрозы заболевания», – сообщила «АГ» адвокат МКА «СЕД ЛЕКС» Наталья Шалуба.

По ее словам, большое внимание уделено нормам, направленным на помощь предпринимателям «стабилизироваться» при возникновении ситуации неплатежеспособности. «Такие нововведения, как упрощение процедуры заключения мирового соглашения, возможность проведения удаленно собраний кредиторов, а также возможность в период моратория договориться с кредиторами, являются объективно необходимыми и важными», – сказала адвокат.

Наталья Шалуба отметила, что процедуры банкротства редко приводят к восстановлению деятельности должника и в основной своей массе заканчиваются ликвидацией организации. «Думаю, законодательству в этой сфере не помешало бы введение подобных норм и на постоянной основе. Однако вызывает опасение новая норма о недействительности всех сделок должника, заключенных в период моратория, такое положение несет риски как для должника, так и для его контрагентов», – считает адвокат.

Адвокат МКА «СЕД ЛЕКС» Валерия Аршинова обратила внимание на то, что мораторию на банкротство посвящена едва ли не самая объемная часть закона. «Первое, что хотелось бы отметить, что на сегодняшний день мораторий не введен и заявления могут подаваться. Мораторий будет вводиться актом Правительства Российской Федерации на определенный срок по заявлениям, подаваемым кредиторами, после вступления в силу закона о внесении изменений в Закон о банкротстве», – подчеркнула она.

Если должник подал заявление о собственном банкротстве, то такое заявление будет рассмотрено, а значит, возникает ситуация, при которой фактически блокируется возможность кредитора назначить «своего» арбитражного управляющего и контролировать ход процедуры, ведь в этом случае арбитражный управляющий будет назначен судом, отметила адвокат.

«Вводятся новые условия о признании сделок ничтожными, т.е. тех, которые совершены в период действия моратория, по передаче имущества и принятию обязательств или обязанностей. Однако не совсем ясно, как такие условия могут экономически спасти должника. Важно, что приостанавливаются исполнительное производство и меры принудительного исполнения, предусмотренные законодательством Российской Федерации об исполнительном производстве. Хотя такие меры применяются, например, только в процедуре конкурсного производства», – указала эксперт.

По словам адвоката, кредиторам уже сейчас необходимо определить стратегии обращения в суд для признания должников банкротами и дальнейшего оспаривания сделок, решить, хотят ли заявители подавать заявления и «приостановиться» либо будут подавать заявления после окончания моратория. Важно учитывать, что и самим кредиторам нужно удержаться на плаву в период моратория, подчеркнула Валерия Аршинова.

Председатель АБ «Сазонов и партнеры» Всеволод Сазонов отметил, что закон не ограничивает право должника обратиться с заявлением о своем собственном банкротстве в период моратория. Адвокат полагает, что если дело о банкротстве возбудили по заявлению должника в период моратория, то такой должник сможет ходатайствовать перед судом об утверждении мирового соглашения о размерах и об условиях погашения долга. «Это возможно, если собрание кредиторов не приняло решение заключить мировое соглашение или если за него не проголосовали все залоговые кредиторы», – пояснил эксперт.

При этом, добавил он, условия мирового соглашения должны будут предусматривать изменение сроков выплат только по той части обязательств, которые являются просроченными на дату его утверждения. Остальные обязательства должны исполняться на основании соответствующих договоров или положений законодательства. Условия мирового соглашения будут распространяться на требования всех кредиторов, в том числе не включенных в реестр.

Адвокат обратил внимание на то, что в период действия моратория уведомление о намерении обратиться с заявлением о признании должника банкротом не дает кредитору право подать заявление о банкротстве, а сведения, которые содержатся в таком уведомлении, утрачивают силу со момента введения моратория. Иными словами, после окончания моратория придется повторно подавать данное уведомление, сказал Всеволод Сазонов. «Закрепляемый на законодательном уровне мораторий связан не только с ограничением подачи и рассмотрения заявлений о банкротстве отдельных должников, на которых он распространяется. Мораторий также влияет на действия субъектов вне рамок банкротного дела, например в части недопустимости обращения взыскания на заложенное имущество и принудительного исполнения», – пояснил эксперт.

Всеволод Сазонов обратил внимание на то, что к первому чтению свои замечания к законопроекту в части введения моратория на банкротство высказал Комитет Госдумы по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям. В частности, в его заключении указано, что с введением моратория резко возрастут риски неисполнения должниками своих обязательств, следствием которого станет обострение экономических проблем в отдельных секторах экономики.

Партнер Tenzor Consulting Group Антон Макейчук отметил, что принятая редакция закона в части моратория на банкротство в отношении определенных групп лиц выглядит более проработанной, чем внесенная в Госдуму версия и ранее размещенный для публичного обсуждения законопроект Минэкономразвития.

Эксперт отметил, что закон не устанавливает предельный срок моратория. «Однако представляется, что пресечение сроков должно присутствовать, будь то указание на конкретный срок или отсылка к событию, например к окончанию чрезвычайной ситуации», – полагает Антон Макейчук.

При этом, заметил он, существенное изменение курса рубля осталось в качестве условия, которое может послужить основанием для введения моратория. «Вместе с тем по-прежнему отсутствуют критерии определения существенности изменения курса. Весьма любопытно, изменится ли судебная практика, которая на сегодняшний момент не считает изменение курса рубля существенным условием для изменения договоров в одностороннем порядке», – рассуждает адвокат.

«Безусловно, плюсом является норма, предусматривающая, что на время действия моратория вводится запрет на реализацию заложенного имущества и приостановление исполнительного производства со всеми вытекающими, – сказал эксперт. – Однако важно отметить, что в редакции ко второму чтению формулировка предлагаемой нормы была более корректной, поскольку предусматривала приостановление всех исполнительных производств и мер принудительного исполнения. К третьему чтению последствие в виде приостановления исполнительного производства распространили только в отношении требований имущественного характера, а также добавили оговорку, что не снимаются аресты на имущество должника и иные ограничения в части распоряжения имуществом должника, наложенные в ходе исполнительного производства».

Таким образом, пояснил Антон Макейчук, для предпринимателей введение указанной нормы приравнивается к ее отсутствию. «Одно из важнейших последствий введения наблюдения – снятие арестов с денежных средств на расчетных счетах – не будет работать», – считает он. Кроме того, добавил адвокат, существует большой риск того, что, оказывая помощь должникам, включенным в специальный «мораторный перечень», параллельно правительство создаст предпосылки для банкротства кредиторов, которые в этот список не попали.

Руководитель практики банкротства АБ «Инфралекс» Станислав Петров в свою очередь отметил, что положения закона вызывают множество вопросов. «Еще больше вопросов вызывает то, как он будет реализован в современных реалиях. Может получиться так, что благая инициатива законодателя помочь лицам, попавшим в сложную финансовую ситуацию в связи с принятыми мерами ограничения деятельности из-за угрозы распространения коронавирусной инфекции, не принесет желаемых результатов, а наоборот, усугубит и без того не самое лучшее положение должников», – пояснил адвокат.

По его словам, главными особенностями закона являются, во-первых, закрепление права Правительства РФ определять круг лиц, на которых будет распространяться мораторий, и, во-вторых, установление последствий введения моратория на возбуждение дел о банкротстве данных лиц по заявлениям кредиторов. В отношении второй особенности возникают вопросы, ответы на которые, скорее всего, даст только судебная практика, считает Станислав Петров.

«Мораторий не позволяет кредитору возбудить дело о банкротстве, однако остается право должника подать заявление о банкротстве самого себя. Нет ограничений на введение в отношении должника сразу процедуры конкурсного производства. Представляется, что законопроект открывает широкие двери для различного рода схем для отработки “правильного” сценария банкротства», – отметил эксперт.

Немало вопросов, по мнению Станислава Петрова, вызывает и то, как цели, заложенные законодателем, будут реализованы на практике. «Основной целью закона является помощь должникам, оказавшимся в неблагоприятном финансовом положении, которая может быть оказана и банками, и собственниками бизнеса. Между тем нормы закона не предусматривают каких-либо преференций для аффилированных лиц в связи с перечислением ими денежных средств должнику для спасения его деятельности, а также особых льготных условий для получения кредитов для поддержания текущего бизнеса», – пояснил адвокат. Таким образом, заключил он, законодатель не предусматривает особого режима финансирования должника в период действия моратория, фактически предоставляя время, отведенное для моратория, лишь для подготовки к делу о банкротстве.

Другой адвокат АБ «Инфралекс» Сергей Хухорев добавил, что перечень исключительных случаев, допускающих введение моратория на возбуждение дел о банкротстве по заявлениям кредиторов, является открытым, что оставляет пространство для возможных злоупотреблений со стороны участников оборота.

«Особые опасения это вызывает ввиду того, что мораторий может быть введен как в отношении отдельных категорий должников (по отраслям), так и конкретных лиц, признанных пострадавшими в результате обстоятельств, послуживших основанием для введения моратория, – указал эксперт. – В этой связи нельзя исключить ситуацию, при которой недобросовестные участники оборота, обладающие лоббистским ресурсом, могут получить необоснованный иммунитет от притязаний кредиторов и пользоваться им как искусственно созданным конкурентным преимуществом».

Еще одним вызывающим вопросы моментом, по словам адвоката, является отсутствие в законе предельных сроков, на которые допускаются введение и продление срока действия моратория на возбуждение дел о банкротстве по заявлениям кредиторов. «Если полномочие правительства по введению моратория может быть оправдано необходимостью немедленного реагирования, то отсутствие в законе согласительного механизма с привлечением иных ветвей власти при решении вопроса о его продлении представляется чересчур резкой мерой», – подчеркнул Сергей Хухорев.

Ключевым, с точки зрения эксперта, является положение о введении запрета на обращение взыскания на заложенное имущество должника, а также приостановление возбужденных в отношении должника исполнительных производств. Между тем, добавил он, указанные положения являются межотраслевыми, тогда как нормы Закона о банкротстве в силу его специфики не всегда воспринимаются в качестве «инструкции к применению» правоприменительными органами «на местах». В этой связи наиболее эффективное применение указанных мер может потребовать внесения корреспондирующих положений в иные нормативные акты, в частности в Закон об исполнительном производстве, процессуальные кодексы и гражданское законодательство, пояснил адвокат.

Сергей Хухорев назвал неожиданной норму, в соответствии с которой сделки должника по передаче имущества и принятию обязательств, совершенные в период действия моратория, признаются ничтожными. «Закон в указанной части предусматривает единственное исключение – совершение таких сделок в рамках обычной хозяйственной деятельности, тогда как Закон о банкротстве содержит более широкий перечень оснований, защищающих сделки от оспаривания, – рассказал адвокат. – Полагаю, что соотношение положений анализируемого нормативного акта и Закона о банкротстве не раз станет “камнем преткновения” в делах о банкротстве. Рискну предположить, что ВС РФ также не останется в стороне и предложит собственный способ разрешения подобной коллизии».

Другой спорный момент, связанный с данным положением закона, – возможность оспаривания по данному основанию сделок, направленных на обеспечение интересов кредиторов и сторонних инвесторов, согласившихся оказать содействие в восстановлении платежеспособности должника. «Такое положение может “отпугнуть” потенциальных “бизнес-ангелов” (а инвестиции в российские предприятия, находящиеся в предбанкротном состоянии, следует отнести к высокорисковым), ввиду чего закон в указанной части может препятствовать оказанию финансовой помощи должнику», – считает Сергей Хухорев.

По мнению эксперта, формулировку нормы, направленной против возможных мероприятий по выводу активов должников в течение моратория, следует смягчить для достижения целей нововведений, в частности для стимулирования кредиторов заключать мировые соглашения с должниками.

Изменение процедуры госзакупок

Младший юрист You & Partners Виктория Туголукова отметила, что часть поправок направлена на поддержку бизнеса при исполнении контрактов по Закону о контрактной системе в сфере закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд (№ 44-ФЗ).

«Теперь по общему правилу для малого предпринимательства не требуется предоставление обеспечения исполнения контракта. По соглашению сторон по любым закупкам по 44-ФЗ в 2020 г. допускается изменение срока исполнения контракта или цены контракта, если при его исполнении в связи с распространением новой коронавирусной инфекции или в иных случаях, установленных Правительством РФ, возникли независящие от сторон контракта обстоятельства, влекущие невозможность его исполнения», – указала Виктория Туголукова.

Также на 2020 г. предполагается продлить антикризисную меру, устанавливающую порядок списания неустойки и ранее действовавшую при исполнении контрактов в 2015 и 2016 гг., добавила эксперт. «Обычно списание неустойки не допускается, так как исходя из ч. 6 ст. 34 Закона № 44, требовать уплаты неустойки – это обязанность заказчика. Такая мера позволит не привлекать к ответственности поставщиков, которые исполнили контракт с нарушением сроков. На данный момент порядок для применения данной нормы уже установлен применительно к 2015 и 2016 гг. Постановлением Правительства РФ от 4 июля 2018 г. № 783, что создает правовую определенность для поставщиков в этом вопросе», – заключила юрист.

Туризм и «арендные каникулы»

Екатерина Калинина заметила, что важные изменения внесены в Закон об основах туристской деятельности. «Очевидно, что в создавшейся ситуации, особенно с учетом приостановления работы судов в РФ, существующее регулирование не помогает туристам и туроператорам выработать правильное решение по прекращению или изменению договора. Многие туроператоры предлагают перенести поездки на будущее время, однако не всех туристов устраивает такой вариант, и они предпочитают потребовать возврат денежных средств. Массовые возвраты уплаченных денежных средств в ситуации, когда люди опасаются планировать будущие поездки, может привести к банкротству туроператоров», – рассказала эксперт.

Теперь же в законе будет закреплена возможность правительства принимать решение о возврате туристам уплаченных за поездку денежных средств из фонда персональной ответственности туроператора. Однако при этом, заметила Екатерина Калинина, закон не решает вопрос о возмещении средств, уплаченных за поездки по России.

В свою очередь Наталья Шалуба заметила, что качественно новой нормой, последствия которой пока что сложно спрогнозировать, является правило о введении так называемых «арендных каникул». «Это позволит многим субъектам малого и среднего предпринимательства восстановить свой бизнес», – считает адвокат.