Законность перехода в апелляции от административного производства к гражданскому может подтвердить Пленум ВС

Соответствующее разъяснение содержится в проекте постановления, отправленном на доработку по результатам первого в истории онлайн-заседания Пленума Верховного Суда РФ

Один из адвокатов высоко оценил возможность замены судьи при переходе в апелляции от административного судопроизводства к гражданскому, поскольку различная специализация судей, по его словам, может существенно повлиять на исход дела. Два других поприветствовали распространение на апелляционное обжалование действия ч. 2 ст. 321 КАС, которая предусматривает возможность незамедлительного устранения обстоятельств, служащих основанием для возвращения кассационной жалобы, после направления судом уведомления о необходимости устранения таких обстоятельств.

19 мая Пленум Верховного Суда рассмотрел проект постановления «О применении судами норм КАС РФ, регулирующих производство в суде апелляционной инстанции», по результатам онлайн-заседания документ был отправлен на доработку.

Сроки, порядок обжалования и действия суда после получения жалобы

В п. 2 документа отмечается, что если апелляционные и частные жалобы, представления поданы не на судебный акт в целом, а только на его часть или дополнительное решение, то в этом случае весь обжалуемый акт не вступает в законную силу.

В своем докладе судья Верховного Суда Елена Горчакова обратила внимание на новую позицию, отраженную в п. 4 проекта, согласно которой в случае отложения составления мотивированного судебного акта на определенный срок – который в силу ч. 2 ст. 177 КАС не должен превышать десяти дней со дня окончания судебного разбирательства – должна быть указана дата составления мотивированного судебного акта. При этом судья-председательствующий в ходе объявления резолютивной части разъясняет лицам, участвующим в деле, и их представителям, когда те могут ознакомиться с мотивированным актом, что отражается в протоколе судебного заседания.

«Вряд ли это разъяснение даст какую-либо практическую пользу, поскольку судьи (учитывая их загруженность) просто будут указывать крайнюю возможную дату составления мотивированного акта, то есть десятый день, чтобы лишний раз не отнимать у себя время и не рисковать нарушением процессуальных сроков, а значит этот пункт не принесет фактической пользы участникам процесса», – считает управляющий партнер компании TAXMANAGER, адвокат Василий Ваюкин.

Ряд положений проекта касаются роли прокурора. Так, в п. 3 разъясняется: прокурором, участвующим в деле, является прокурор, который обратился в суд первой инстанции с административным исковым заявлением, или прокурор, вступивший в судебный процесс для дачи заключения по делу. Подчеркивается, что прокурор, участвующий в деле, обладает правом на принесение представления независимо от его личного присутствия в судебном заседании суда первой инстанции. Кроме того, прокурор вправе принести представление и в том случае, если он не был привлечен судом первой инстанции к участию в деле, в котором его участие является обязательным в силу закона (ч. 7 ст. 39 КАС РФ). В то же время отмечается, что прокурор, к которому предъявлен административный иск, участвует в административном судопроизводстве в качестве административного ответчика. Соответственно, на него не распространяются положения ст. 39 КАС об участии прокурора в административном деле.

В п. 5 отмечается, что сокращенные сроки на подачу апелляционных и частных жалоб, а также представлений по административным делам, не указанным в ч. 2 ст. 92 КАС, начинают течь с рабочего дня, следующего за днем составления мотивированного судебного акта, поскольку в данные сроки не включаются выходные и нерабочие праздничные дни.

Пункт 6 проекта затрагивает ситуацию, когда лицо обратилось в суд с заявлением о восстановлении срока на подачу апелляционной, частной жалобы или представления, однако в нарушение требования ч. 3 ст. 95 КАС одновременно с ходатайством не подало соответствующую жалобу или представление. Предполагается, что такому лицу способом, предусмотренным для направления судебных извещений, в том числе посредством электронной почты или СМС-сообщения, незамедлительно сообщается о необходимости подачи жалобы, представления с указанием установленного судьей срока для совершения данного действия.

Адвокат практики разрешения споров юридической фирмы «Инфралекс» Михаил Гусев заметил, что тем самым предложено на стадию апелляционного обжалования распространить действие ч. 2 ст. 321 КАС, которая предусматривает возможность незамедлительного устранения обстоятельств, служащих основанием для возвращения кассационной жалобы, после направления судом уведомления о необходимости устранения таких обстоятельств. «Полагаю, что это будет способствовать большему соблюдению судами прав и законных интересов лиц, участвующих в административных спорах, и поможет снизить количество случаев возвращения апелляционных жалоб, представлений при наличии формальных нарушений, допущенных при их подаче», – отметил адвокат.

В том же пункте подчеркивается, что лицо, подавшее заявление о восстановлении процессуального срока, должно предпринять все зависящие от него меры для поступления в суд либо соответствующих документов, либо хотя бы информации об их направлении до окончания установленного судьей срока.

В п. 8 проекта затронуты основания для восстановления срока на подачу жалобы или представления. Примечательно, что в качестве примера уважительной причины разработчики документа приводят введение на территории субъекта РФ режима повышенной готовности, предусматривающего ограничение свободного перемещения и нахождения в государственных и иных учреждениях.

Принятие Постановления Пленума ВС не всегда в силах все исправить, так как Пленум отталкивается от процессуальных норм, зафиксированных в КАС, заметил Василий Ваюкин. «Например, п. 8 разъясняет применение ч. 1, 4, 6 ст. 302 КАС РФ о восстановлении пропущенного процессуального срока на поданные апелляционные жалобы. Кодексом данный вопрос отдан на “откуп” первой инстанции, что, по моему мнению, весьма некорректно. Вопрос о пропуске или восстановлении срока должен напрямую решать суд апелляционной инстанции, как, например, это происходит в АПК РФ. Это предоставило бы больше гарантий участникам спора на полноценную судебную защиту и не позволило бы принимать довольно субъективные и спорные решения судам первой инстанции, чьи судебные акты как раз таки и обжалуются», – полагает адвокат.

При оставлении без изменения определения о восстановлении срока и в случае отмены определения об отказе в восстановлении срока сроки для совершения оставления документа без движения и для его возвращения судом первой инстанции, а также для совершения им действий после получения апелляционных жалобы, представления (ст. 300–302 КАС) начинают течь со дня поступления в суд первой инстанции определения суда апелляционной инстанции. Вместе с тем, подчеркивается в п. 9, в соответствующих случаях в целях соблюдения разумных сроков судопроизводства апелляционная инстанция вправе не направлять дело с апелляционными жалобой, представлением в суд первой инстанции, а самостоятельно совершить процессуальные действия, предусмотренные ч. 1 ст. 302 КАС РФ, и известить лиц, участвующих в деле, о времени и месте рассмотрения дела по апелляционным жалобе, представлению.

Михаил Гусев полагает использование такого подхода оправданным. Аналогичное положение содержится в абз. 3 п. 9 Постановления Пленума ВС от 19 июня 2012 г. № 13 «О применении судами норм гражданского процессуального законодательства, регламентирующих производство в суде апелляционной инстанции», напомнил он. «Подобный подход к сокращению времени рассмотрения судами вопросов восстановления пропущенного срока на подачу жалобы будет способствовать соблюдению разумных сроков административного судопроизводства», – уверен адвокат.

По словам Елены Горчаковой, п. 9, как и ряд других, направлен на искоренение неоправданного возвращения дела в суд первой инстанции и формального подхода к правовой оценке апелляционной жалобы и прилагаемых к ней документов на предмет соответствия требованиям процессуального закона. Так, например, согласно п. 10 отсутствие в приложенных к жалобе документах копии документа, удостоверяющего полномочия представителя, или документа о высшем юридическом образовании (ученой степени либо статусе адвоката) не является основанием для оставления жалобы без движения при наличии копий таких документов в материалах дела.

«Не может не радовать п. 10 проекта постановления, который устраняет лишнюю волокиту и освобождает участников процесса от бумажной работы. Ведь, как указано в его последнем абзаце, отсутствие в приложенных к жалобе документах таких копий не является основанием для оставления жалобы без движения при наличии копий таких документов в материалах дела», – подчеркнул Василий Ваюкин.

В п. 11 разработчики отмечают, что разрешение вопроса о правах и об обязанностях лица, которое не было привлечено к участию в деле, в частности может иметь место в случаях, когда из решения суда следует вывод о том, что данное лицо лишается прав, ограничивается в правах, наделяется правами и (или) на него возлагаются обязанности. «Такая конкретизация в постановлении Пленума ВС того, как именно права и обязанности не привлеченного к участию в деле лица могут быть затронуты, позволит на практике сократить объем работы судов по рассмотрению жалоб, поступающих от лиц, на чьи права и обязанности не влияют судебные акты, но которые в силу каких-либо субъективных причин пытаются эти судебные акты отменить по безусловным основаниям, повлиять на результат рассмотрения дела», – считает Михаил Гусев.

В том же пункте подчеркивается, что в случае оспаривания правового акта, действие которого распространяется на неопределенный круг лиц, сам факт распространения на отдельных лиц норм оспариваемого акта не предоставляет им права на подачу апелляционной жалобы в отношении принятого судом решения.

Предлагается разъяснить в п. 12, что сами по себе не влекут оставление жалобы без движения неуказание номера дела в первой инстанции при наличии сведений об обжалуемом решении суда, адреса электронной почты или номера телефона при наличии иных данных, позволяющих известить о движении дела, а также иные недостатки, которые не являются препятствием для рассмотрения апелляционных жалобы, представления.

Судья Елена Горчакова в своем докладе обратила внимание на то, что в п. 13 и 14 учтены новеллы КАС, вступившие в силу 1 октября 2019 г. Согласно предлагаемой редакции п. 13 первой инстанции необходимо учитывать, что если апелляционная или частная жалоба и приложенные к ней документы поданы лицом, не обладающим государственными или иными публичными полномочиями, в электронном виде и копии этих документов не были направлены лицам, участвующим в деле, то суд при наличии технической возможности размещает их на своем официальном сайте в режиме ограниченного доступа или самостоятельно сообщает остальным участвующим в деле лицам о поступлении жалобы способом, предусмотренным для направления судебных извещений. В п. 14 содержатся схожие разъяснения для поступивших в суд возражений от таких лиц, за тем исключением, что в этом случае суд может воспользоваться любым доступным способом информирования.

В п. 17 в числе действий, которые вправе совершить суд апелляционной инстанции после поступления административного дела с апелляционной или частной жалобой, фигурирует решение вопроса об участии лица в судебном заседании путем использования систем видео-конференц-связи или систем веб-конференции.

Предлагается указать, что при поступлении жалобы в суд апелляционной инстанции до истечения срока ее подачи суд вправе незамедлительно приступить к подготовке дела к судебному разбирательству, однако административное дело рассматривается только после истечения срока обжалования соответствующего судебного акта, если КАС РФ не предусмотрен сокращенный срок рассмотрения административного дела в апелляционной инстанции. В последнем случае суд апелляционной инстанции может приступить к рассмотрению административного дела до истечения срока апелляционного обжалования (п. 18). По словам Елены Горчаковой, данное разъяснение основано на систематическом толковании новых положений КАС, предусматривающих исключения из общего правила.

В п. 22 отмечается, что если в соответствии со ст. 56 КАС в доверенности специально оговорено право представителя на обжалование судебного акта, то такой представитель также вправе отказаться от поданной им апелляционной жалобы.

Предполагается, что суд не вправе принять отказ от апелляционной жалобы, поданной адвокатом, участвующим в административном деле по назначению суда в качестве представителя административного ответчика, место жительства которого не известно либо в отношении которого решается вопрос о госпитализации в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке или о психиатрическом освидетельствовании в недобровольном порядке, а также в других предусмотренных федеральным законом случаях (п. 23). В обоснование этой позиции разработчики сослались на ч. 4 ст. 56 КАС, подп. 1 и 4 п. 1 ст. 7 Закона об адвокатской деятельности и адвокатуре, подп. 1 п. 1 ст. 9 Кодекса профессиональной этики адвоката.

Правомерен ли переход к другому виду судопроизводства во второй инстанции?

В п. 24 предложено указать, что, установив в ходе подготовки административного дела к судебному разбирательству или рассмотрения административного дела в суде апелляционной инстанции, что дело подлежит рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства, судья суда апелляционной инстанции или коллегиальный состав судей данного суда выносит определение о переходе к рассмотрению дела по правилам гражданского судопроизводства. Такой переход может служить основанием для замены судьи или нескольких судей, в том числе всех судей, входящих в состав суда при производстве по делу в суде апелляционной инстанции.

«Стоит высоко оценить разъяснение, которое дает сторонам возможность замены судьи (всех судей) в ходе подготовки к заседанию в суде апелляционной инстанции, если будет установлено, что спор между сторонами нужно рассматривать в порядке гражданского производства, а не административного. Ведь различная специализация судей может весьма существенно повлиять на исход обжалования судебного акта, а неумелое применение гражданско-процессуальных норм (без должного опыта) – нарушить права и законные интересы сторон», – прокомментировал п. 24 Василий Ваюкин.

Данное разъяснение затронул в своем выступлении на заседании Пленума ВС член НКС при Верховном Суде, профессор кафедры гражданского процесса юридического факультета СПбГУ Михаил Шварц.

«Можно ли переходом к рассмотрению по правилам правильного судопроизводства в апелляции исправить дефекты неправильного рассмотрения дела в суде первой инстанции, исцелить его пороки? Не должно ли данное нарушение, которое претендует на то, чтобы квалифицироваться в качестве существенного, влечь отмену решения суда первой инстанции с передачей дела на новое рассмотрение? Не означает ли это нарушение, что дело было рассмотрено незаконным составом суда?» – обозначил неоднозначные вопросы Михаил Шварц. По его словам, он сам изначально склонялся к утвердительному ответу на последний вопрос, однако затем от этой точки зрения отказался и согласился с той трактовкой, которая отражена в п. 24 проекта.

«Неправильное рассмотрение дела в суде первой инстанции по правилам административного, а не гражданского судопроизводства во всяком случае не способно привести к ущемлению прав участников процесса», – пояснил он свою позицию. Решение, предложенное в п. 24, важно и с точки зрения необходимости соблюдения разумных сроков судопроизводства, считает ученый. В то же время, добавил он, встает вопрос о соблюдении правил о подсудности. «Необходимо обеспечить сопряжение разъяснений, содержащихся в 24-м пункте, с 35-м пунктом о последствиях нарушения правил подсудности», – считает Михаил Шварц.

Отметим, что согласно п. 35 проекта нарушение в первой инстанции норм о подсудности не свидетельствует о рассмотрении административного дела судом в незаконном составе и не является безусловным основанием для отмены судебного акта. Суд апелляционной инстанции, установив такое нарушение, может отменить акт первой инстанции на основании ч. 4 ст. 310 КАС из-за неправильного применения норм процессуального права и передать административное дело в суд первой инстанции, к подсудности которого законом отнесено его рассмотрение, указано там же. При этом предполагается, что решение не может быть отменено из-за нарушения правил подсудности, если дело рассмотрено судом, которому оно не подсудно, при условии, что иные суды, к компетенции которых может быть отнесено рассмотрение дела, возвратили административное исковое заявление или оставили его без рассмотрения со ссылкой на неподсудность.

Сложности, возникающие у судов при рассмотрении дела в апелляции

В п. 25 проекта подчеркивается, что апелляционная инстанция осуществляет проверку судебных актов по жалобам и представлениям, а не полное повторное рассмотрение административного дела по правилам суда первой инстанции, поэтому оглашение имеющихся в материалах дела доказательств осуществляется лишь при наличии необходимости в совершении соответствующих процессуальных действий.

В то же время, как указано в следующем пункте, если принятие судебного акта в обжалуемой части явилось следствием другого вынесенного по этому же делу и необжалованного судебного акта либо следствием выводов (мотивов), содержащихся в необжалованной части судебного акта, суд вправе проверить необжалованный судебный акт по административному делу или обжалуемый судебный акт в части, которая не была обжалована. Елена Горчакова объяснила данное разъяснение тем, что отличительной чертой административного судопроизводства является активная роль суда.

Предполагается, что при рассмотрении дела, в котором не допускается правопреемство, смерть гражданина и завершение ликвидации организации, являвшихся сторонами в деле, подавшими жалобу, произошедшие после принятия решения суда, не влекут прекращение производства по жалобе либо прекращение производства по делу (п. 28 проекта).

В п. 29 подчеркивается недопустимость отказа в принятии дополнений к апелляционным жалобе и представлению, содержащих новые основания, по которым участники процесса считают судебный акт неправильным.

Также предложено указать, что вопрос о том, могли ли доказательства быть представлены лицами, участвующими в деле, в суд первой инстанции, не имеет правового значения, если доказательства необходимы для принятия законного и обоснованного решения и в связи с этим подлежали истребованию судом первой инстанции по своей инициативе независимо от волеизъявления участников спора (п. 30 проекта).

Вопрос о незаконности судебного состава затронут в п. 34 проекта постановления, где дополнительно обращено внимание на то, что нарушение ч. 1 ст. 28 КАС, устанавливающей формирование состава суда с использованием автоматизированной информационной системы, не является безусловным основанием для отмены решения. Решение может быть отменено по основанию, предусмотренному п. 1 ч. 1 ст. 310 КАС, со ссылкой на неиспользование автоматизированной информационной системы распределения дел в случае, когда это привело к нарушению принципа независимости судей путем влияния на процесс лиц, заинтересованных в исходе судебного разбирательства, считают разработчики проекта.

Согласно п. 36 решение суда не подлежит отмене на основании п. 6 ч. 1 ст. 310 КАС, если причины неполноты или отсутствия записи судебного заседания не связаны с нарушением правил о непрерывном ведении аудиопротоколирования, то есть произошли из-за технических сбоев, о которых не было известно до начала заседания и в ходе его проведения. Если же о технических проблемах в первой инстанции стало известно до или в ходе заседания, то нормы о ведении аудиопротокола признаются соблюденными, если суд незамедлительно принял меры по устранению данных причин, а также по восполнению в протоколе и в аудиозаписи сведений, имеющих значение для дела.

В п. 41 проекта подчеркивается, что правила изготовления и объявления решения суда первой инстанции распространяются на изготовление и объявление апелляционного определения. Соответственно, при отмене решения первой инстанции и принятии нового решения по делу, по которому мотивированное решение должно быть изготовлено в день его принятия, апелляционное определение в окончательной форме должно быть изготовлено также в день его принятия.

С учетом того что нормами КАС РФ не предусмотрено иного, в п. 42 отмечается, что жалоба и представление, поступившие после рассмотрения административного дела судом апелляционной инстанции, могут быть рассмотрены тем же или иным составом судей.

Особенности обжалования определений первой инстанции и апелляции

В п. 43 подчеркивается, что отдельно от решения обжалуются не все определения, а только те, на возможность обжалования которых указано в соответствующих статьях КАС РФ, а также определения, исключающие возможность дальнейшего движения административного дела. В отношении иных определений, например определения об истребовании доказательств и о переходе к рассмотрению дела по правилам административного судопроизводства, возражения могут быть включены в апелляционные жалобу, представление на решение суда.

При этом требование Кодекса о рассмотрении без проведения судебного заседания частной жалобы, представления на определение первой инстанции, которым не оканчивается производство по административному делу, не лишает суд апелляционной инстанции права на любом этапе апелляционного производства принять решение о проведении судебного заседания, сказано в п. 46 проекта.

В случае отмены определения первой инстанции суд апелляционной инстанции, по общему правилу, самостоятельно разрешает по существу процессуальный вопрос, по поводу которого было вынесено обжалуемое определение суда. Однако есть и исключения, к ним, в частности, относятся вопросы, разрешенные в первой инстанции незаконным составом суда, которые подлежат разрешению судом первой инстанции (п. 47 проекта). При этом в целях соблюдения требования о разумном сроке судопроизводства апелляция, отменяя незаконное определение первой инстанции, вправе принять определение по иному процессуальному вопросу, разрешенному в первой инстанции до принятия обжалованного определения, если вынесение обжалованного определения обусловлено решением, принятым по данному вопросу.

Пункт 50 напоминает о том, что определения апелляционной инстанции, которые вступают в законную силу со дня их принятия, могут быть обжалованы только в кассационном порядке, поскольку суд апелляционной инстанции не вправе рассматривать жалобы на вступившие в законную силу судебные акты.

Адвокаты о значимости документа

Принятие Постановления Пленума ВС по урегулированию процессуальных вопросов всегда является положительным фактором и имеет огромное практическое значение в сфере судопроизводства, подчеркнул Василий Ваюкин. «Тем более данный Пленум предоставит ответы на вопросы, которые возникают в ходе апелляционного обжалования судебных актов в самом критикуемом экспертами административном производстве, – заметил он. – Кроме того, необходимо вспомнить что УПК, АПК и ГПК РФ, как более “старые” процессуальные законы, уже давно обзавелись разъяснениями ВАС и ВС РФ, которые регулируют их применение в производстве судов апелляционных инстанций».

Управляющий партнер АБ «Беков, Исаев и партнеры» Якуб Беков также заметил, что ранее суды применяли при апелляционном рассмотрении административных дел Постановление Пленума № 13 о вопросах апелляционного производства в рамках ГПК.

«В частности, обращает на себя внимание достаточно ясная проработка в п. 6–9 вопроса о восстановлении срока на апелляционное обжалование, отмеченная в п. 6 допустимость применения по аналогии нормы ч. 2 ст. 321 КАС в случае направления в суд заявления о восстановлении пропущенного срока на апелляционное обжалование без приложения самой жалобы. Интересен и п. 8, согласно которому вопрос об уважительности причин пропуска сроков обжалования может рассматриваться в том числе в случае получения копии обжалуемого судебного акта по истечении срока на обжалование», – отметил адвокат.

Михаил Гусев согласился с тем, что принятие такого постановления необходимо для разрешения спорных вопросов, встречающихся при применении судами апелляционных инстанций положений КАС, которые прямо не урегулированы в самом Кодексе. «Подобные разъяснения позволят единообразно применять положения КАС РФ в соответствии с теми рекомендациями, которые даст Пленум ВС», – заключил адвокат.