ВС: Снос самовольной постройки – крайняя мера гражданско-правовой ответственности

В Обзоре судебной практики по делам, связанным с самовольным строительством, Верховный Суд дал ориентир на сохранение незаконных строений

Одна из экспертов заметила, что ранее у судов не было единой позиции, применяется ли срок исковой давности, если требование о сносе самостроя заявлено собственником – арендодателем земельного участка. Трое других указали, что судебная практика, нашедшая отражение в Обзоре, нацелена на максимальное сохранение самовольной постройки, и ее снос является крайней мерой гражданско-правовой ответственности. Пятый полагает, что появление Обзора связано с тем, что законодательство и судебная практика несколько нестабильны: за последние 10 лет редакция ст. 222 ГК изменялась как минимум дважды. Шестая обратила внимание, что ВС подтвердил позицию, позволяющую признать право собственности на постройку при нарушении процедуры строительства. По мнению седьмого, Суд поощряет активную позицию ответчиков, которым дается весь возможный правовой инструментарий, позволяющий сохранить строение.

16 ноября Президиум Верховного Суда утвердил
Обзор судебной практики по делам, связанным с самовольным строительством, в который включена 31 правовая позиция.

Младший юрист практики недвижимости, строительства и земельного права «Пепеляев Групп» Сергей Бузиков полагает, что появление Обзора связано с тем, что законодательство и судебная практика по этому вопросу несколько нестабильны: за последние 10 лет редакция ст. 222 ГК изменялась как минимум дважды, также меняются по некоторым аспектам и позиции судов.

Вопросы применения норм материального права

Согласно п. 1 документа наличие государственной регистрации права собственности на объект недвижимости не исключает признания этого объекта самовольной постройкой, если установлено, что он возведен с нарушением, указанным в п. 1 ст. 222 ГК.

В п. 2 Суд отметил, что к объекту, не являющемуся недвижимостью, положения ст. 222 ГК применению не подлежат. Вопрос об освобождении земельного участка, на котором располагается такой объект, разрешается с учетом его характеристик и на основании положений законодательства, регулирующего соответствующие правоотношения.

Исходя из п. 3, возведение объекта индивидуального жилищного строительства без разрешения на строительство либо до направления уведомления о планируемом строительстве само по себе не является признаком самовольной постройки, если строительство такого объекта осуществляется с соблюдением установленных норм и правил.

В соответствии с п. 4 Обзора правообладатель земельного участка, владеющий объектом недвижимого имущества нежилого назначения, построенным до 1 января 1995 г., как своим собственным добросовестно, открыто и непрерывно в течение 15 лет, вправе обратиться за признанием права собственности на такой объект, если он возведен без нарушения строительных и градостроительных требований и не создает угрозы жизни и здоровью граждан.

Как заметила старший юрист BIRCH LEGAL Дарья Чуева, в п. 1, 2 и 4 Обзора Верховный Суд указывает, на какие объекты распространяются положения ст. 222 ГК, а также влияет ли на возможность признания объекта самовольной постройкой наличие государственной регистрации на данный объект. По ее мнению, во многом позиции, закрепленные в этих пунктах, корреспондируют положениям, сформулированным в совместном
Постановлении Пленумов ВС и ВАС № 10/22 от 10 апреля 2010 г. «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав», а также отраженным в судебной практике по делам данной категории.

«В частности, Верховный Суд в очередной раз подчеркнул, что самовольной постройкой может быть признан только объект недвижимости и что наличие государственной регистрации права собственности на объект недвижимости не исключает признания этого объекта самовольной постройкой. Ранее данная позиция уже была высказана в п. 29 и 23 Постановления № 10/22. Кроме того, Верховный Суд высказался по вопросу применимости ст. 222 ГК к объектам, построенным до 1 января 1995 г.», – указала она.

В п. 5 ВС закрепил, что реконструкция жилого помещения в многоквартирном доме, влекущая уменьшение размера общего имущества, проведенная в отсутствие согласия всех собственников помещений в таком доме, является самовольной.

Согласно п. 6 использование не по целевому назначению строения, возведенного в соответствии с разрешенным использованием земельного участка, не является основанием для признания его самовольной постройкой.

Как отметил генеральный директор, партнер юридической фирмы Law & Commerce Offer Антон Алексеев, ВС уделил внимание достаточно важному вопросу об использовании строения не по целевому назначению, что, в свою очередь, судами в некоторых случаях могло ошибочно трактоваться в качестве самовольной постройки, используемой таким образом. «Наличие разрешения на возведение спорного строения является ключевым при такого рода споре, а вопрос его использования по иному назначению может являться предметом уже иного спора», – полагает эксперт.

Исходя из п. 7 Обзора, снос объекта самовольного строительства является крайней мерой гражданско-правовой ответственности. С учетом конкретных обстоятельств дела допущенное при возведении строения нарушение градостроительных и строительных норм и правил, не создающее угрозу жизни и здоровью граждан и не нарушающее права и интересы третьих лиц, может быть признано судом незначительным и не препятствующим возможности сохранения самовольной постройки.

Обращая внимание на эту позицию, Антон Алексеев отметил, что в целом судебная практика, нашедшая отражение в Обзоре, нацелена на максимальное сохранение самовольной постройки и ее снос является крайней мерой гражданско-правовой ответственности, что нельзя не признать положительным аспектом, учитывая то, что позиции судов в отношении самовольных построек становятся то более жесткими, то более лояльными.

Адвокат АП Краснодарского края Алина Шакалова также указала, что Верховный Суд акцентирует внимание на возможности сохранения самовольной постройки – в рассматриваемом случае нарушение отступа недвижимого имущества относительно границ смежного земельного участка и превышение площади застройки признаны незначительными. Однако, заметила она, не все суды считают так.

«В моей практике был случай, когда Прикубанский районный суд г. Краснодара признал самовольным строением и обязал снести хозяйственный блок, расположенный на земельном участке с видом разрешенного использования “для индивидуального жилищного строительства”. Согласно судебной строительно-технической экспертизе, рассматриваемый объект соответствовал требованиям СНиП, СанПиН, экологическим нормам, требованиям и нормам пожарной безопасности, отсутствовала угроза жизни и здоровью, целевое использование земельного участка соответствует функциональному назначению недвижимого объекта. Однако были выявлены нарушения в части минимально допустимого отступа от здания до границы смежного участка 0,15 метра, вместо нормативно допустимых 3-х метров. При этом собственник смежного земельного участка дал ответчику нотариальное согласие о том, что не возражает против размещения спорного объекта. Суд проигнорировал данные доводы и посчитал, что снос хозяйственного блока из-за нарушения градостроительных норм и правил будет единственно верным способом разрешения спора. Вопрос о том, можно ли отнести вышеуказанное нарушение к категории “незначительного”, судом не исследовался», – рассказала Алина Шакалова.

Сергей Бузиков посчитал, что позиция ВС из п. 7 Обзора корреспондирует с законодательными изменениями 2018 г.: постройка не может быть признана самовольной, если ее собственник не знал и не мог знать о действии публичных ограничений использования земельного участка (абз. 2 п. 1 ст. 222 ГК) – например, о наличии зоны с особыми условиями использования территории, о которой отсутствует общедоступная информация. «Иными словами, добросовестность “извиняет” застройщика, позволяя сохранить постройку», – отметил он.

В соответствии с п. 8 документа, если по делу о сносе самовольной постройки суд придет к выводу об устранимости допущенных в ходе ее возведения нарушений, в резолютивной части решения указываются оба возможных способа его исполнения – снос самовольной постройки или ее приведение в соответствие с установленными требованиями.

Старший юрист Юридической группы «Плотников и партнеры» Михаил Новосёлов полагает, что данное разъяснение должно устранить необходимость второго судебного разбирательства о сносе самовольной постройки в случае неприведения ее в соответствие с установленными требованиями в установленный решением срок: «Особенно указанное разъяснение важно в контексте п. 7 Обзора». По мнению эксперта, Верховный Суд поощряет активную позицию ответчиков по иску о сносе самовольной постройки, которым дается весь возможный правовой инструментарий, позволяющий сохранить строение.

В п. 9 указывается, что отсутствие разрешения на строительство само по себе не может служить основанием для отказа в иске о признании права собственности на самовольную постройку и (или) для удовлетворения иска о ее сносе, если отсутствуют иные препятствия для сохранения постройки.

Дарья Чуева полагает, что в п. 7–9 Верховный Суд закрепляет последовательно высказываемую ранее идею о том, что снос объекта самовольного строительства является крайней мерой гражданско-правовой ответственности, следовательно, устранение последствий нарушений должно быть соразмерно самому нарушению, не должно создавать дисбаланса между публичным и частным интересом.

Эксперт заметила, что ранее Верховный Суд в ряде определений приходил к выводу, что возможность сноса самовольной постройки гражданское законодательство связывает не с формальным соблюдением требований о получении разрешения на ее строительство, а с установлением обстоятельств, которые могли бы препятствовать использованию такой постройки ввиду ее несоответствия требованиям безопасности и возможности нарушения прав третьих лиц, поэтому для определения последствий возведения самовольной постройки юридически значимым обстоятельством является установление факта неустранимости допущенных при ее возведении нарушений либо возможности приведения постройки в соответствие с установленными требованиями.

Старший юрист практики недвижимости, строительства и земельного права «Пепеляев Групп» Екатерина Пугаченко указала, что Верховный Суд подтвердил позицию, позволяющую признать право собственности на постройку при нарушении процедуры строительства. Однако ВС отметил, что застройщик должен добросовестно предпринимать меры для своевременного получения разрешения на строительство.

Екатерина Пугаченко обратила внимание, что это является более строгим требованием по сравнению с изложенным ранее в п. 21
Обзора судебной практики Верховного Суда № 2 (2020), в котором указывается, что даже если застройщик обратился за разрешением на строительство после его завершения и при этом постройка соответствует установленным градостроительным требованиям, то следует признать право собственности на нее.

Согласно п. 10 Обзора возведение строения на земельном участке, разрешенное использование которого не допускает строительства на нем данного объекта, является основанием для сноса самовольной постройки, если отсутствует возможность приведения ее в соответствие с установленными правилами землепользования и застройки.

Исходя из п. 11, при рассмотрении спора о сносе объекта требуется установить наличие у истца не только процессуального права на предъявление иска, но и материально-правового интереса в сносе самовольной постройки, выраженного в том, что требуемый снос приведет к восстановлению нарушенного права. Антон Алексеев отдельно отметил этот пункт, указав, что на практике суды нередко ограничивались формальным выяснением наличия у строения признаков самовольной постройки и крайне редко выясняли наличие у истца материально-правового интереса в сносе такой постройки.

В соответствии с п. 12 документа требование о сносе самовольной постройки, возведенной на земельном участке, предоставленном в аренду, может быть заявлено арендодателем независимо от требования о расторжении договора и возврате земельного участка.

В п. 13 указывается, что каждый из супругов наделен правом на обращение в суд с иском о признании права собственности на самовольную постройку, возведенную в период брака, а также созданную в результате реконструкции принадлежащего одному из супругов недвижимого имущества, повлекшей значительное увеличение его стоимости.

Согласно п. 14 Обзора к требованию о сносе самовольной постройки, не создающей угрозу жизни и здоровью граждан, но возведенной без необходимых разрешений (согласований), применяется общий срок исковой давности.

В п. 15 ВС отметил, что при истечении срока исковой давности по виндикационному иску об истребовании из чужого незаконного владения земельного участка срок исковой давности по иску о сносе самовольных построек, возведенных на этом земельном участке ответчиком, также считается истекшим.

В соответствии с п. 16 исковая давность не распространяется на требование собственника земельного участка о сносе или приведении объекта в соответствие с установленными требованиями в случае, когда такое требование направлено на устранение препятствий в пользовании земельным участком, которым фактически владеет истец и на части которого без его согласия создана самовольная постройка.

Исходя из п. 17, срок исковой давности по требованию о сносе самовольной постройки, заявленному собственником – арендодателем земельного участка, начинает течь не ранее момента, когда арендатор отказался возвратить переданный участок, на котором возведена самовольная постройка.

Антон Алексеев заметил, что ВС разграничил применение сроков исковой давности при предъявлении иска о сносе самовольной постройки, связанного с виндикацией (п. 15), отдельно выделил применение исковой давности в отношении самовольной постройки при негаторном иске (п. 17), уточнил, что при иске о сносе самовольной постройки, не создающей угрозу жизни и здоровью граждан, применяется общий срок исковой давности (п. 14). «Такое правоприменение представляется верным, а их обзор – крайне полезным, так как у судов нередко возникают затруднения с правильным применением сроков исковой давности по данной категории споров», – посчитал он.

Адвокат АБ «Линия права» Любовь Махлай указала, что из п. 17 следует два важных вывода. Во-первых, срок исковой давности к требованиям о сносе самовольной постройки, заявленным собственником – арендодателем земельного участка, применяется. Во-вторых, такой срок начинает течь не ранее отказа арендатора от добровольного возврата участка в том состоянии, в котором он его получил, или в состоянии, обусловленном договором.

«Первый вывод, несмотря на его кажущуюся очевидность, очень важен. Среди судов нет единой позиции, применяется ли срок исковой давности, если требование о сносе самовольной постройки заявлено собственником – арендодателем земельного участка. Большинство судов срок исковой давности применяют. Но арбитражные суды Северо-Кавказского, Волго-Вятского, Центрального и в некоторых случаях – Поволжского –округов считают, что такие требования являются негаторными, и отказываются применять срок исковой давности. По их мнению, передавая земельный участок в аренду, собственник не утрачивает владение, поэтому негаторный иск – надлежащий способ защиты», – указала адвокат.

Любовь Махлай заметила, что такая позиция противоречит п. 6
Информационного письма Президиума ВАС от 9 декабря 2010 г. № 143, п. 1
Информационного письма Президиума ВАС от 15 января 2013 г. № 153 и
Определению СКЭС ВС от 27 марта 2018 г. № 308-ЭС17-18062, в которых указано, что требование будет негаторным только при сохранении истцом именно фактического, а не опосредованного владения – когда земельный участок передан в аренду, фактически им владеет арендатор, а не арендодатель.

Теперь же ВС РФ прямо указал, что срок исковой давности к требованиям собственника – арендодателя земельного участка применяется. Теоретически это должно положительно повлиять на единообразие судебной практики, полагает адвокат. Однако, посчитала Любовь Махлай, с выводом о начале срока течения исковой давности согласиться сложно. Ранее устоялась практика, что права собственника нарушаются в момент возведения самовольной постройки, а собственник должен узнать о нарушении своих прав с момента внесения записи о построенном объекте в ЕГРН, если не узнал ранее (постановления Президиума ВАС РФ от 18 июня 2013 г.
№ 17630/12 и от 4 сентября 2012 г.
№ 3809/12, определения СКЭС ВС РФ от 14 июля 2015 г.
№ 305-ЭС14-8858, от 5 декабря 2014 г.
№ 305-ЭС14-5667, от 28 июня 2016 г.
№ 305-ЭС15-6246).

«Теперь, по логике ВС, права собственника земельного участка нарушаются не в момент возведения самовольной постройки, а в момент, когда ему отказались возвратить земельный участок в первоначальном состоянии или состоянии, обусловленном договором. Такая позиция может создать почву для злоупотреблений. Получается, что собственник сам может влиять на момент начала течения срока исковой давности. Теперь собственник может не следить за состоянием своего земельного участка, а просто в любой удобный для него момент заявить требование о возврате земельного участка, дождаться отказа и начать исчислять срок исковой давности. Такой подход практически нивелирует важность первого вывода, потому что срок исковой давности хоть и применяется, вряд ли он когда-либо будет пропущен», – полагает она.

В п. 18 ВС указал, что иск о признании права собственности на самовольную постройку не может быть удовлетворен, если отсутствует хотя бы одно из условий, указанных в п. 3 ст. 222 ГК.

Согласно п. 19 размещение части самовольной постройки на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке, может являться достаточным основанием для отказа в признании права собственности на нее.

Исходя из п. 20, право собственности на самовольную постройку, возведенную на арендованном земельном участке, может быть признано за арендатором при условии одновременного соблюдения требований п. 3 ст. 222 ГК и условий договора, предусматривающих возможность строительства соответствующего объекта.

В соответствии с п. 21 Обзора требование о сносе объекта недвижимости, право собственности на который возникло в силу закона, независимо от его государственной регистрации рассматривается только в судебном порядке.

В п. 22 указывается, что, в случае когда право собственности на объект или его часть зарегистрировано в установленном порядке, вопрос о сносе такого объекта при осуществлении его самовольной реконструкции разрешению в административном порядке не подлежит.

Согласно п. 23 Обзора решение о сносе самовольной пристройки, являющейся частью многоквартирного дома, не может быть принято органом местного самоуправления. А исходя из п. 24, орган местного самоуправления не вправе принимать решение о сносе самовольной постройки при отсутствии правоустанавливающих документов на земельный участок, если постройка создана на нем до дня вступления в силу ЗК РФ.

Екатерина Пугаченко отметила, что, защищая застройщика, вслед за недавним
Постановлением Конституционного Суда от 9 ноября 2022 г. № 48-П Верховный Суд определяет границы административного усмотрения при принятии решения о сносе. Так, требование о сносе объекта недвижимости, право собственности на который возникло в силу закона или зарегистрировано в установленном законом порядке, рассматривается только в судебном порядке (п. 21 и 22). Орган местного самоуправления также не может принять решение о сносе пристройки, являющейся частью многоквартирного дома (п. 23), и постройки, созданной до 29 октября 2001 г. на земельном участке, в отношении которого отсутствуют правоустанавливающие документы (п. 24).

Вопросы применения норм процессуального законодательства

В п. 25 Обзора указывается, что лица, права и законные интересы которых нарушены сохранением самовольной постройки, а также граждане, жизни и здоровью которых угрожает сохранение такой постройки, вправе обращаться в суд с требованием о ее сносе или приведении в соответствие с установленными требованиями.

Согласно п. 26 суд не вправе отказать в иске ввиду неправильного указания истцом норм права. Правоотношения, из которых возник спор, и нормы права, подлежащие применению, определяются судом при разрешении спора.

Исходя из п. 27, судебные издержки, понесенные в связи с рассмотрением требования о признании права собственности на самовольную постройку, возведенную застройщиком без получения необходимых разрешений на принадлежащем ему земельном участке, не подлежат распределению между лицами, участвующими в деле, при отсутствии нарушения прав истца ответчиком.

В соответствии с п. 28 утверждение судом мирового соглашения по делу о сносе самовольной постройки или приведении ее в соответствие с установленными требованиями недопустимо без исследования вопроса соблюдения градостроительных и строительных норм и правил при возведении постройки, а также иных требований, установленных ст. 222 ГК РФ.

Вопросы, связанные с исполнением решения о сносе или приведении самовольной постройки в соответствие с установленными требованиями

В п. 29 ВС указал, что принудительное исполнение решения суда о сносе самовольной постройки в тех случаях, когда взыскателем является орган местного самоуправления, осуществляется судебным приставом-исполнителем с применением инструментов принудительного исполнения судебных актов, предусмотренных ст. 107 Закона об исполнительном производстве.

Если принудительное исполнение решения суда о сносе строения невозможно ввиду постоянного в нем проживания и регистрации лица, не являющегося стороной исполнительного производства, то судебный пристав-исполнитель обязан на основании п. 2 ч. 1 ст. 46 и п. 3 ч. 1 ст. 47 Закона об исполнительном производстве окончить исполнительное производство и вернуть взыскателю исполнительный лист (п. 30).

В заключительном п. 31 ВС указал, что в удовлетворении иска об изъятии земельного участка и о его продаже с публичных торгов может быть отказано, если ответчиком по истечении срока, установленного решением суда, принимаются необходимые и достаточные меры для сноса самовольной постройки.

Марина Нагорная