ВС разъяснил порядок применения закона о смягчении административной ответственности

Суд указал, что положения такого закона распространяются на лицо, которое совершило административное правонарушение до вступления соответствующих поправок в силу, однако постановление о назначении административного наказания в отношении такого лица не должно быть исполнено

Один из адвокатов отметил, что новелла о смягчении административной ответственности направлена на соблюдение законности, однако ее применение во многом зависит от добросовестности административного органа. Другой считает, что устранение противоправности деяния – это основание для принятия положительного решения в отношении подателя жалобы. Третий обратил внимание, что положительным является то, что Верховный Суд исправил ошибку административного органа, допущенную при установлении величины штрафа, уменьшив тем самым общий размер подлежащих уплате штрафов.

Верховный Суд опубликовал Определение № 309-ЭС22-16836 по делу № А60-25785/2021, в котором пояснил, что обязательным условием, позволяющим ретроспективно применить закон, смягчающий административную ответственность лица, совершившего правонарушение, является неисполнение постановления о назначении ему административного наказания.

Тремя постановлениями Управления Росреестра по Свердловской области от 21 мая 2021 г. индивидуальный предприниматель Галина Попова была привлечена к административной ответственности, предусмотренной ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ, с назначением штрафа в размере 30 тыс. руб. по каждому постановлению.

Не согласившись с этим, Галина Попова оспорила постановления в арбитражный суд, который отказал в удовлетворении требований, с чем согласился апелляционный суд. Суды установили: Галина Попова использует земельные участки с видом разрешенного использования «для ведения личного подсобного хозяйства» в предпринимательской деятельности под гостиничный комплекс и оказание гостиничных услуг. Это не соответствует сведениям о виде разрешенного использования земельных участков, внесенным в ЕГРН, и нарушает требования ст. 42 ЗК РФ.

Суды пришли к выводу о наличии в действиях предпринимателя состава административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ, и признали правомерными оспариваемые постановления административного органа. Оснований для признания совершенного истцом правонарушения малозначительным и освобождения ее от административной ответственности в соответствии со ст. 2.9 КоАП РФ суды не установили. Также суды не установили совокупности обстоятельств, предусмотренных ч. 2 ст. 3.4 и ст. 4.1.1 КоАП РФ, позволяющих заменить наказание в виде административного штрафа на предупреждение.

Однако кассация изменила решения нижестоящих судов, признав незаконными и отменив два оспариваемых постановления административного органа. В остальной части судебные акты первой и апелляционной инстанций были оставлены без изменения. Суд округа согласился с выводами о наличии в действиях предпринимателя состава вмененного правонарушения. Вместе с тем он указал, что вступившим в силу 6 апреля 2022 г. Законом о внесении изменений в КоАП РФ (Закон № 70-ФЗ) ст. 4.4 Кодекса дополнена ч. 5, согласно которой, если при проведении одного контрольного (надзорного) мероприятия в ходе осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля выявлены два и более административных правонарушения, ответственность за которые предусмотрена одной и той же статьей (частью статьи) раздела II КоАП или закона субъекта РФ об административных правонарушениях, совершившему их лицу назначается административное наказание как за совершение одного административного правонарушения. Кассационный суд пришел к выводу, что в данном конкретном случае предприниматель подлежит привлечению к ответственности как за совершение одного административного правонарушения.

Галина Попова обратилась в Верховный Суд с кассационной жалобой на вынесенные судебные акты. Административный орган также обратился с кассационной жалобой в ВС на постановление суда округа, в которой просил его отменить, оставив в силе решение судов первой и апелляционной инстанций.

Рассмотрев дело, Судебная коллегия по экономическим спорам ВС разъяснила, что в соответствии с ч. 2 ст. 1.7 КоАП РФ закон, смягчающий или отменяющий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом улучшающий положение лица, совершившего правонарушение, имеет обратную силу, то есть распространяется и на лицо, которое совершило административное правонарушение до вступления такого закона в силу и в отношении которого постановление о назначении административного наказания не исполнено. Закон, устанавливающий или отягчающий административную ответственность либо иным образом ухудшающий положение лица, обратной силы не имеет.

Ссылаясь на п. 33.2 Постановления Пленума ВС РФ от 24 марта 2005 г. № 5, Экономколлегия отметила, что обязательным условием, позволяющим ретроспективно применить закон, смягчающий или отменяющий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом улучшающий положение лица, совершившего правонарушение, является неисполнение постановления о назначении административного наказания.

Как указал ВС, исходя из смысла разъяснения, содержащегося в п. 1 Постановления Пленума ВАС РФ от 22 июня 2012 г. № 37, правовое значение имеет неисполнение полностью или частично решения (постановления) о привлечении к ответственности к моменту устранения ответственности, то есть на дату вступления в силу закона, устранившего такую ответственность. Кроме того, в п. 2 данного постановления разъясняется, что судам необходимо исходить из того, что факт устранения ответственности после принятия оспариваемого решения (постановления) является основанием не для признания его недействительным, а для указания в резолютивной части судебного акта на то, что оспариваемое решение (постановление) не подлежит исполнению. ВС обратил внимание, что данные правовые позиции имеют значение не только при устранении ответственности, но и в случае ее смягчения или иного улучшения положения лица, привлекаемого к ответственности.

В определении поясняется, что, поскольку оспариваемые постановления о привлечении предпринимателя к административной ответственности были исполнены до вступления в силу Закона № 70-ФЗ, что подтверждается платежными поручениями, у суда округа отсутствовали основания для применения ч. 2 ст. 1.7 КоАП РФ и распространения на предпринимателя положений ч. 5 ст. 4.4 КоАП РФ. Поэтому кассация неправомерно признала незаконными и отменила по указанным основаниям два постановления административного органа. ВС добавил, что суд округа по этим основаниям не мог отменять и судебные акты, принятые до вступления в силу Закона № 70-ФЗ.

Судебная коллегия отметила, что вывод судов о наличии в действиях предпринимателя состава вмененного правонарушения основан на представленных в деле доказательствах. Вместе с тем она установила, что, определяя размер подлежащего применению к предпринимателю административного штрафа, административный орган установил, что 1,5 процента кадастровой стоимости каждого земельного участка составляет менее 20 тыс. руб. Однако, несмотря на это, административный орган назначил предпринимателю административный штраф в размере 30 тыс. руб. по каждому постановлению, что не соответствует установленной для должностных лиц санкции, предусмотренной ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ, а суды при рассмотрении настоящего спора не исправили допущенную административным органом ошибку, заметил ВС.

Таким образом, Верховный Суд отменил судебные акты трех инстанций, а также признал незаконными и отменил оспариваемые постановления административного органа в части назначения наказания в виде административного штрафа, размер которого превышает 20 тыс. руб. по каждому постановлению.

Комментируя определение ВС, адвокат АП г. Москвы, к.ю.н. Вадим Вороной отметил, что новелла административного законодательства о том, что при выявлении в рамках одной проверки сразу нескольких административных правонарушений на уполномоченном государственном органе лежит обязанность привлекать виновное лицо к ответственности как за один проступок, несомненно, направлена на соблюдение законности. «В отсутствие данной нормы и при совершении фактически единого правонарушения речь могла идти о повторности правонарушения, следовательно, об обстоятельстве, отягчающем ответственность (п. 2 ч. 1 ст. 4.3 КоАП). Однако ее применение во многом будет зависеть от добросовестности проверяющего, от того, как будут оформляться документы проверки. В случае если предметом проверки будет не деятельность лица, а его деятельность на определенном объекте (в данном случае – на отдельном земельном участке, поставленном на кадастровый учет), тогда применение рассматриваемой нормы может быть поставлено под вопрос», – полагает он.

Вадим Вороной подчеркнул, что позиция суда округа не может считаться законной, поскольку в судебных актах нижестоящих инстанций отражены разнообразные доказательства совершения административного правонарушения, состав правонарушения был установлен в полной мере. Отмена двух постановлений (из трех), с тем чтобы привести размер штрафа к приемлемому значению, законом не предусмотрена, заметил адвокат. «Вместе с тем и позиция Верховного Суда не выглядит безупречной. Дело в том, что, исходя из содержания санкции в ч. 1 ст. 8.8 КоАП, а также с учетом самостоятельности административного штрафа как вида наказания порядок его установления (при наличии кадастровой стоимости или в условиях, когда такая стоимость отсутствует) фактически влияет на диспозицию нормы, т.е. на объем фактических обстоятельств, подлежащих установлению и отражению в постановлении по делу об административном правонарушении (ст. 28.4 КоАП). В ситуации, когда этого сделано не было, правильнее было бы отменить судебные акты и направить дело на новое рассмотрение», – заключил эксперт.

Адвокат АП Вологодской области Илья Трайнин считает, что с точки зрения соблюдения законности определение ВС критики не вызывает. «Однако корень зла состоит в положении о том, что исполненное постановление не может быть отменено по мотиву применения обратной силы смягчающего или устраняющего ответственность закона. С точки зрения духа закона данное определение вызывает вопросы. Думаю, в нашем судебном процессе теоретически отсутствует окончательное решение, и поэтому возникают подобные ситуации, тем более что процесс может длиться годами. Но я все же склоняюсь к тому, что устранение противоправности деяния – это основание для принятия положительного решения в отношении подателя жалобы», – прокомментировал адвокат.

Адвокат АП МО Игорь Кобзарев указал, что, отменяя решения нижестоящих судов, ВС РФ правильно разрешил дело, так как если предприниматель оплатила назначенные ей штрафы до вступления в законную силу закона, смягчающего ответственность, то, согласно позиции, изложенной в п. 1 Постановления Пленума ВАС РФ № 37, она утратила право на освобождение от уплаты части назначенных штрафов. Даже если бы штрафы до рассмотрения дела судом округа не были оплачены, то, согласно п. 2 вышеуказанного постановления, суд округа не имел права признавать незаконными постановления административного органа, а должен был указать, что оспариваемые решения не подлежат исполнению, пояснил адвокат.

Игорь Кобзарев также обратил внимание, что положительным является и то, что Верховный Суд исправил ошибку административного органа, допущенную при установлении величины штрафа, уменьшив тем самым общий размер подлежащих уплате штрафов с 90 до 60 тыс. руб.