ВС исправил ошибки судов, применивших гражданское законодательство к бюджетным правоотношениям

Суд указал, что для возмещения расходов города, обязательства по компенсации которых возложены на субъект РФ, не имеет значения противоправность действий региона, поскольку тот обязан нести соответствующие расходы в силу прямого указания закона

Один адвокат заметил, что нижестоящие инстанции перевели спор в плоскость гражданского права в части предмета доказывания по возникновению обязанности в перечислении дотации, упустив из виду публичную природу бюджетных отношений. По словам второго, основным мотивом применения гражданско-правовых норм в таких спорах является отсутствие подходящего регулирования в финансово-правовом законодательстве.

Верховный Суд подтвердил, что, для возмещения убытков города, обязательства по компенсации которых возложены на субъект РФ, не имеет значения противоправность действий региона, поскольку тот обязан нести соответствующие расходы в силу прямого указания закона (Определение от 16 марта 2020 г. № 301-ЭС19-23250 по делу № А31-7936/2018).

Примечательно, что ВС фактически исправил ошибки апелляционной и кассационной инстанций, возникшие из-за применения ГК РФ к бюджетным правоотношениям. Однако при этом не только не стал указывать на то, что повлекло принятие неправильного решения, но и оставил в силе верное по сути, с его точки зрения, решение первой инстанции, несмотря на то что суд принял его в том числе со ссылкой на гражданско-правовые нормы.

Город исполнил обязательство области

В ноябре 2015 г. Свердловский районный суд г. Костромы обязал администрацию этого города предоставить троим гражданам жилое помещение по договору социального найма. В октябре 2016 г. по заявлению пристава суд, изменив способ и порядок исполнения указанного решения, заменил предоставление жилья денежной компенсацией.

В марте 2017 г. муниципальное образование перечислило полагающуюся гражданам сумму в полном объеме, после чего обратилось в арбитражный суд с иском к Костромской области. Администрация города утверждала, что выплаченная гражданам компенсация в размере 1,9 млн руб. является расходами, связанными с реализацией Закона о социальной защите инвалидов, которые подлежат возмещению за счет регионального бюджета, и, соответственно, убытками г. Костромы.

В ноябре 2018 г. АС Костромской области согласился с правомерностью указанных требований и присудил возместить из бюджета области убытки в размере 1,9 млн руб., понесенные городом в связи с реализацией гарантий по социальной защите инвалидов. Первая инстанция пришла к выводу, что публично-правовым образованием, к обязательствам которого относится финансирование расходов на обеспечение жильем инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий и вставших на учет после 1 января 2005 г., является субъект Российской Федерации.

Однако постановлением Второго арбитражного апелляционного суда от 24 мая 2019 г. решение АС Костромской области было отменено. Вторая инстанция исходила из того, что за выделением денежных средств на компенсацию понесенных расходов администрация города в департамент финансов области не обращалась, а значит, отсутствует противоправность действий региона, которая необходима для удовлетворения требования о взыскании убытков. Суд округа поддержал вывод апелляции, отметив, что в рассматриваемом случае речь идет не о соблюдении досудебного (претензионного) порядка, а о доказывании противоправности поведения ответчика и причинно-следственной связи между расходами муниципального образования и действиями или бездействием Костромской области в лице компетентных органов.

Администрация города подала кассационную жалобу в Верховный Суд.

ВС РФ подтвердил верность решения первой инстанции

Проанализировав нормы Закона об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов, Бюджетного и Жилищного кодексов, а также законов о социальной защите инвалидов и об общих принципах местного самоуправления, Верховный Суд пришел к выводу, что обеспечение жилыми помещениями инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, вставших на учет после 1 января 2005 г., финансируется за счет субъектов РФ. То есть в данном случае – из бюджета Костромской области, от имени которой в таких правоотношениях выступает региональный департамент финансов.

Поскольку администрация г. Костромы выполнила свою обязанность по перечислению компенсации на приобретение полагающегося жилого помещения гражданину и членам его семьи и не получила от Костромской области компенсацию понесенных расходов, исковое требование в данной части правомерно признано судом первой инстанции подлежащим удовлетворению, согласилась судебная коллегия. При этом позиция апелляционной инстанции и суда округа об отсутствии оснований для взыскания убытков в связи с тем, что за выделением денежных средств на компенсацию понесенных расходов администрация в департамент не обращалась и противоправность каких-либо действий со стороны ответчика отсутствует, является несостоятельной.

Возложение на субъект РФ обязательства по компенсации таких расходов прямо следует из федерального законодательства, при этом администрация может требовать компенсации таких расходов в судебном порядке, подчеркнул Суд. «Обязательный досудебный порядок урегулирования таких споров законодательством не предусмотрен; обращение в департамент является правом, а не обязанностью администрации», – заключил ВС.

Постановления Второго арбитражного апелляционного суда и АС Волго-Вятского округа в части отказа в удовлетворении иска о взыскании с департамента компенсации расходов города были отменены, а решение Арбитражного суда Костромской области в той же части оставлено в силе.

Адвокаты проанализировали подходы судов

Адвокат Свердловской областной коллегии адвокатов Владислав Ташланов отметил, что в этом споре есть как минимум два интересных аспекта. Первый связан с проблемой межбюджетных трансфертов. «Почему распорядители бюджета второго и третьего уровней не смогли договориться мирно и довели очевидное дело до суда? Ведь, несмотря на принятие разных судебных актов, все инстанции были единогласны в главном: соответствующие расходные операции являлись обязательствами бюджета субъекта РФ, – пояснил Владислав Ташланов. – Ответ, полагаю, кроется в том, что соответствующая дотация носила узкоцелевой, процедурно не урегулированный характер. Судя по всему, безопаснее было отдать принятие решения на откуп суда, чтобы не решать самим, а лишь исполнять правосудный акт».

Второй интересный, по мнению эксперта, момент – тот факт, что три инстанции перевели спор в плоскость гражданского права в части предмета доказывания по возникновению обязанности в перечислении дотации, упустив из виду публичную природу бюджетных отношений и положения п. 2 ст. 3 Гражданского кодекса. «Верховный Суд тактично промолчал по этому поводу, ограничившись фразой об отсутствии досудебного порядка урегулирования таких споров и отсутствии необходимости предварительного обращения за дотацией к распорядителю бюджета субъекта РФ, – заметил адвокат. – Полагаю, что ему все же следовало пояснить, в чем конкретно заключалось неправильное применение норм материального права, и прежде всего указать на ошибочное применение нижестоящими судами ст. 15, 16, 1069 ГК РФ в бюджетных правоотношениях».

Владислав Ташланов добавил, что в своей адвокатской деятельности при рассмотрении налоговых споров судами общей юрисдикции он периодически сталкивается с ситуацией, когда судьи восполняют непонимание специфики налоговых правоотношений своей насыщенной административной практикой, считая эти отношения очень схожими, и «судят бокс по правилам кикбоксинга». В данном деле нижестоящие суды также пошли по пути аналогии убытков в гражданских правоотношениях и финансового механизма дотаций в межбюджетных отношениях, заключил эксперт.

Старший партнер АК «Бородин и Партнеры» Алексей Пауль обратил внимание на то, что спор, рассмотренный ВС РФ, вытекает из норм нескольких отраслей права. «Вопросы разграничения предметов ведения и полномочий регулируются конституционным и муниципальным правом, установление социальных гарантий инвалидов – правом социального обеспечения, расходование бюджетных средств – бюджетным правом. При этом сами взысканные средства были обозначены и истцом, и судами в качестве убытков, которые являются гражданско-правовой категорией», – пояснил эксперт.

Интересно, что у судов не возникло разногласий относительно обозначения взыскиваемых сумм в качестве убытков, а не иной категории – например, компенсации или межбюджетного трансферта, добавил Алексей Пауль. Адвокат полагает, что данный подход поднимает вопрос об основаниях применения норм гражданского законодательства к спору между двумя публично-правовыми образованиями по поводу бюджетных средств.

«В науке и в практике были прецеденты, когда в таких случаях предлагалось применять нормы бюджетного права, регулирующие межбюджетные отношения, в том числе со ссылкой на ст. 2 ГК РФ, запрещающую, по общему правилу, применять гражданское законодательство к финансовым отношениям. В то же время получила распространение и признана практика применения гражданско-правовых инструментов при разрешении споров, возникающих из бюджетно-правовых и налогово-правовых отношений», – прокомментировал ситуацию Алексей Пауль.

По его словам, известны случаи, когда с физических лиц в пользу государства взыскивались необоснованно полученные налоговые вычеты по НДФЛ в качестве неосновательного обогащения, а также споры, когда муниципальные образования взыскивали убытки с Российской Федерации за ущерб, причиненный действиями налоговых органов. Как правило, основным мотивом применения гражданско-правовых норм в таких спорах является отсутствие подходящего регулирования в финансово-правовом законодательстве, пояснил адвокат.

Применительно к комментируемому спору, отметил эксперт, правовая природа взысканных средств близка к межбюджетным трансфертам (субвенциям), так как муниципальное образование выполняло полномочие субъекта РФ, что должно компенсироваться именно с помощью субвенции. «В таком случае можно было бы предположить необходимость взыскания именно невыделенной субвенции. В то же время из судебных актов не видно, предоставлялись ли муниципальному образованию субвенции на финансирование соответствующих расходов в принципе и было ли достаточно таких средств. Возможно, из-за их отсутствия или недостаточности стороны и суд решили, что взыскание субвенций невозможно, и на этом основании в связи с отсутствием бюджетно-правового механизма прибегли к взысканию гражданско-правовых убытков», – предположил Алексей Пауль.

Разногласия судов касались лишь оценки необходимости предварительного обращения муниципального образования к субъекту РФ с требованием о соответствующей компенсации. «Примечательно, что поддержанная судами апелляционной и кассационной инстанций, постановления которых ВС отменил, позиция о необходимости предварительного обращения муниципального образования к субъекту РФ соответствует п. 12 Обзора судебной практики Верховного Суда № 1 за 2016 г. В нем в качестве одного из оснований отказа в удовлетворении требований по схожему спору указано на то, что администрация муниципального образования не обращалась к субъекту РФ за получением дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности», – отметил адвокат.

В то же время, по его мнению, занятая в настоящем деле Верховным Судом позиция об отсутствии необходимости такого предварительного обращения представляется более обоснованной, поскольку законодательство не предусматривает при взыскании убытков досудебный порядок урегулирования спора или какой-то особый порядок реализации права муниципального образования на получение таких средств. «Иными словами, при взыскании именно убытков предварительно обращаться к ответчику не обязательно», – подытожил Алексей Пауль.