В России предлагается создать единый регистр сведений о населении

Согласно законопроекту, с помощью единого федерального информационного ресурса можно будет получить полные и достоверные сведения о физлице, необходимые для реализации в том числе контрольной функции налоговых органов

В комментарии «АГ эксперты сошлись во мнении, что проект требует доработки. Как подчеркнула одна из экспертов, появление подобного ресурса является давно ожидаемым, при этом совершенно непонятно, как будет обеспечиваться настолько глобальная система с точки зрения информационной безопасности. По мнению другой, несмотря на декларируемые проектом благие намерения, глобальными целями создания регистра являются очередное усиление контроля государства за доходами граждан и повышение собираемости налогов. Третий подчеркнул, что разработчики законопроекта сфокусировались на достижении целей фискальной политики, при этом вопросы защиты прав субъектов персональных данных остались на периферии их внимания.

17 апреля Госдума приняла во втором чтении законопроект, предусматривающий создание единого федерального информационного ресурса, содержащего сведения о населении РФ (№ 759897-7). Проект был внесен на рассмотрение 23 июля 2019 г., первое чтение прошел 17 сентября того же года.

Как указано в пояснительной записке, проект разработан «в целях создания системы учета сведений о населении, обеспечивающей их достоверность и непротиворечивость» в соответствии с Указом Президента РФ от 15 января 2016 г. № 13 «О дополнительных мерах по укреплению платежной дисциплины при осуществлении расчетов с Пенсионным фондом Российской Федерации, Фондом социального страхования Российской Федерации и Федеральным фондом обязательного медицинского страхования», ч. 4 ст. 13 Закона о персональных данных, а также п. 2 разд. I плана мероприятий («дорожной карты») по формированию и ведению единого федерального информационного ресурса, содержащего сведения о населении России, утвержденного распоряжением Правительства РФ от 4 июля 2017 г. № 1418-р.

Отмечается, что в России отсутствует единый централизованный информационный ресурс, содержащий базовые сведения о населении страны и позволяющий путем информационного взаимодействия с иными информационными ресурсами получить полные и достоверные сведения о физлице, необходимые для реализации в том числе контрольной функции налоговых органов.

С этой целью предлагается создать единый федеральный информационный ресурс сведений о населении РФ, сформированный на основе данных о гражданах страны и иных лицах, указанных в законопроекте, а также содержащихся в иных государственных и муниципальных информационных ресурсах органов государственной власти, местного самоуправления и органов управления государственными внебюджетными фондами. Предусмотрено, что формировать и вести данный регистр будет ФНС России.

По мнению разработчиков проекта, создание указанного федерального ресурса позволит повысить оперативность и качество принимаемых решений в сфере государственного и муниципального управления, обеспечить достоверную и актуальную информацию о населении, сократить сроки оказания государственных и муниципальных услуг, обеспечить переход на качественно новый уровень расчета и начисления налогов на доходы физлиц, повысить эффективность реализации государственной политики, решения вопросов социально-экономического развития, составления и реализации государственных и муниципальных программ и бюджетов РФ, а также эффективнее бороться с правонарушениями, сократить число мошеннических действий при получении мер соцподдержки и уплате налогов, сборов и других обязательных платежей, повысить собираемость платежей в бюджеты РФ.

Какие сведения планируется включить в регистр и кому они могут быть предоставлены

Проектом закона предусмотрено, что федеральный ресурс о населении формируется и ведется на основании сведений, представляемых ФНС соответствующими органами и организациями (МВД, Минобороны, Минобрнауки, Росморречфлотом, государственными внебюджетными фондами) в электронной форме посредством использования единой системы межведомственного электронного взаимодействия.

В регистр вносятся данные о гражданах РФ, а также об иностранных гражданах и лицах без гражданства, проживающих в России либо признанных беженцами или получивших здесь временное убежище, а также об иностранных гражданах, временно пребывающих в России для осуществления трудовой деятельности в установленном порядке.

В частности, планируется включать базовую информацию о физлице (ФИО, дата и место рождения (смерти), пол, реквизиты записи акта гражданского состояния о рождении (смерти), информация о гражданстве (подданстве), СНИЛС, ИНН и т.д.), а также дополнительные сведения (информацию об образовании, семейном положении, родственных связях и т.д.). Сведения об одном физлице образуют одну запись, подписанную квалифицированной электронной подписью уполномоченного органа, и могут быть изменены по обращению физлица, в отношении которого они составлены, или его законного представителя.

Не допускается использование сведений, составляющих государственную тайну. Кроме того, для обеспечения безопасности государства, а также прав и свобод отдельных физлиц в соответствии с законодательством о госзащите предусматривается обособленное формирование и ведение учета сведений, в том числе об указанных лицах. Особенности обособленного формирования и ведения учета отдельных сведений регистра определяются Президентом РФ. Записи регистра и иные сведения, содержащиеся в нем, подлежат постоянному хранению, их изъятие и уничтожение недопустимы.

Сведения, содержащиеся в регистре, используются в целях совершенствования предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе в электронной форме, реализации политики государства в сфере социально-экономического развития, защиты прав и законных интересов граждан России и иностранных граждан, находящихся на территории нашей страны, обеспечения национальной безопасности, официального статистического учета населения, подготовки и реализации государственных и муниципальных программ, подготовки проектов бюджетов, осуществления полномочий избирательных комиссий и комиссий референдума, а также совершения нотариальных действий от имени РФ.

Обеспечение защиты содержащихся в данном ресурсе сведений от несанкционированного доступа, случайного или несанкционированного изменения, уничтожения или утраты в соответствии с требованиями законодательства об информации и о защите персональных данных возложено на ФНС. Несанкционированно измененная или утраченная запись подлежит полному восстановлению. Частичное восстановление допускается в исключительном случае – если уполномоченным органом были исчерпаны все возможные способы получения сведений о физлице в целях восстановления записи.

Как указано в проекте, сведения, содержащиеся в федеральном регистре, могут быть предоставлены по требованию госорганов, а также органов государственной власти и местного самоуправления, органам управления государственными внебюджетными фондами, МФЦ, избирательным комиссиям, нотариусам, а также физлицу, в отношении которого составлена запись в регистре, или его законному представителю. Они предоставляются в электронном формате и бесплатно. В ряде случаев, предусмотренных законопроектом, информация предоставляется обезличенной.

Кроме того, сведения из регистра могут быть предоставлены по запросам суда (судьи), прокуратуры, органов дознания или следствия, органов, осуществляющих ОРД, органов принудительного исполнения РФ, федерального органа исполнительной власти по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах, федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и  нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, направленным в целях осуществления функций и  полномочий указанных органов, а также по запросам федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по формированию официальной статистической информации о социальных, экономических, демографических, экологических и других общественных процессах в РФ и  исключительно в целях реализации их полномочий.

Эксперты считают, что проект содержит много неясностей и требует доработки

Комментируя «АГ» законопроект, член Совета Федеральной палаты адвокатов РФ Елена Авакян отметила, что появление подобного ресурса является давно ожидаемым по той простой причине, что развитие информационных технологий, а также развитие системы государства как платформы без глобального учета населения невозможны. «Данный ресурс направлен на создание единой информационной базы населения России, собирающей в себе все сведения обо всех гражданах страны, а также о лицах, постоянно проживающих на территории РФ», – пояснила она.

Данный ресурс, по мнению Елены Авакян, должен стать «стержневым каталогом» для всех прочих функционирующих государственных сетевых ресурсов, поскольку именно он будет обеспечивать учет населения.

«При этом совершенно непонятно, как будет обеспечиваться настолько глобальная система с точки зрения информационной безопасности, – пояснила адвокат. – Абсолютно не ясно, что все-таки будет выступать главным информационным ресурсом, по которому планируется осуществлять сверку этих данных. Проект сформулирован таким образом, что информация стекается из разных органов власти и управления, и если она где-то меняется, то она должна изменяться и в едином федеральном регистре населения. Но нужно понимать, где скапливается достоверная информация и каким образом эта достоверность подтверждается; каким образом физлицо получает доступ к этой информации и каким образом оно может так или иначе влиять на эту информацию. Ставится вопрос и о том, как будут устраняться случайные ошибки, каким образом будут восстанавливаться права личности, если произойдет перехват данных и намеренное изменение сведений; и все-таки – что будет считаться первым достоверным источником?».

По мнению Елены Авакян, на сегодняшний день законопроект составлен таким образом, что непонятно иерархическое взаимодействие между данным регистром и иными реестрами, предусмотренными госорганами. Кроме того, добавила она, если в проекте указано, что этот ресурс основополагающий, должны быть прописаны нормы и правила как в пояснительной записке, так и в законах, которые подлежат изменению, а также каким образом будет происходить обновление информации в иных госресурсах. «То есть этот ресурс должен существовать только во взаимосвязи с другими ресурсами», – подчеркнула эксперт.

Она пояснила, что физлицо меняет о себе данные в режиме «одного окна». Из этого следует, что биометрическая информация должна фиксироваться единожды и не изменяться – только таким образом может быть обеспечена идентификация в случае перехвата «цифрового аватара». Также, подчеркнула Елена Авакян, не может произвольно изменяться информация о внешности лица, причем внешность должна подтверждаться не только фотографией, а какими-то дополнительными специальными аналитическими средствами.

Кроме того, добавила эксперт, в законопроекте нет ни слова о сохранении архивов сведений обо всех изменениях: «То есть должно быть обеспечено постоянное архивирование этой информации – условно, в течение 150 лет с момента внесения. Очевидно, что от перехода одних технологий в другие данные могут изменяться до неузнаваемости, поэтому требуется предусмотреть возможность изменения форматов хранения данных».

Адвокат подчеркнула, что любые юридически значимые действия должны быть полностью известны тому лицу, в отношении которого они совершаются, а значит, должна быть выстроена система информирования о любом малейшем изменении.

Кроме того, отметила Елена Авакян, возникает вопрос о системе бэк-копирования: сейчас из проекта совершенно непонятно, существует ли независимый государственный ресурс, на который будет осуществляться постоянное бэк-копирование. Не прописана процедура восстановления данных в случае информационных атак. «Отмечу, что цель ФНС – не учет населения, а учет налогов и контроль за правильностью их взыскания, – заметила эксперт. – Почему из всех возможных служб и ведомств именно она будет вести данный реестр – это отдельный вопрос, который не может не вызывать недоумение, тем более при наличии системы ЗАГС».

Она также добавила, что разделение между полномочиями государственных служб начинает размываться. «Это вопрос организации госуправления, – считает Елена Авакян. – Если Минюст отвечает за функционирование Системы записи актов гражданского состояния, то подобные ей системы либо должны контролироваться профильным министерством, либо должны быть созданы независимо, чтобы никакие ведомственные интересы не оказывали влияние».

Но самый большой вопрос, по мнению эксперта, – утечка информации. «Фактически на базе госреестра создается система, которая обеспечивает лишь “псевдообезличивание” данных, потому что в любой момент внутри системы можно произвести их персонализацию. Планируется обособленное хранение таких обезличенных данных, и абсолютно очевидно, что планируется и их использование. Причем эти данные имеют большую материальную ценность для коммерческого использования. У физлица должно быть право запретить использование собственных данных, включая обезличенные. Полагаю, что государство должно обеспечить право на тайну частной жизни», – подчеркнула в заключение Елена Авакян.

По мнению адвоката АА МГКА «Власова и партнеры» Людмилы Космовской, несмотря на декларируемые законопроектом благие намерения (улучшение качества оказания государственных услуг и т.п.), глобальными целями создания нового федерального информационного регистра являются очередное усиление контроля государства за доходами граждан и повышение собираемости налогов (как следует из абз. 2 пояснительной записки).

«Новый регистр попадет в ведение ФНС – таким образом, налоговики получат доступ ко всему массиву данных граждан РФ, а также иностранных граждан, которые сейчас аккумулированы у разных ведомств (МВД, Минобороны и др.) и внебюджетных фондов (ПФР, ФОМС, ФСС). Включение в регистр данных об иностранцах может помочь государству вывести из “тени” доходы мигрантов, что, в свою очередь, приведет к увеличению бюджетных поступлений от налогов», – считает она.

Существенной проблемой создания подобных информационных ресурсов «больших данных», по мнению эксперта, является необходимость внедрения значительных мер по обеспечению их безопасности от утечек, однако законопроект не устанавливает конкретных требований по защите. «Нормы проекта, определяющие меры по обеспечению безопасности данных, являются отсылочными или требуют разработки и принятия новых правовых актов», – резюмировала Людмила Космовская.

Партнер «Russian Privacy Professionals Association» Алексей Мунтян отметил, что в качестве одного из правовых оснований для создания единого федерального регистра населения разработчики проекта ссылаются на ч. 4 ст. 13 Закона о персональных данных, согласно которой такой регистр может быть создан в целях обеспечения реализации прав физических лиц (субъектов персональных данных) в связи с обработкой их персональных данных в государственных информационных системах.

«В то же время в качестве целевого назначения регистра заявляется возможность получения полных и достоверных сведений о физлице, необходимых для реализации в том числе контрольной функции налоговых органов, а оператором этой единой базы персональных данных предлагается ФНС. Это создает впечатление, что разработчики проекта сфокусировались на достижении целей фискальной политики, при этом вопросы защиты прав субъектов персональных данных остались на периферии их внимания. Кроме того, в проекте явно не определяется порядок реализации прав субъектов персональных данных  – в том числе на уточнение, блокирование и уничтожение принадлежащих им персональных данных», – пояснил он.

Эксперт добавил, что, учитывая, что регистр предлагается формировать путем информационного взаимодействия с иными информационными ресурсами соответствующих органов и организаций, представляется целесообразным рассмотреть возможность закрепления обеспечения реализации прав физлиц в связи с обработкой их персональных данных в вышеуказанных информационных ресурсах (включая сам регистр) и определить соответствующий порядок реализации указанных прав.