КС: Присвоение звания «Ветеран труда» автоматически не влечет возникновения права на меры социальной поддержки

Суд не усмотрел нарушений Конституции в невозможности взыскать компенсацию вреда за издание впоследствии признанного частично недействующим НПА, применение которого помешало своевременно получить звание «Ветеран труда»

Одна из экспертов «АГ» заметила, что КС на конкретном примере раскрыл базовые юридические понятия – когда способ защиты нарушенных прав должен соответствовать характеру и последствиям нарушения, а также обеспечивать восстановление нарушенных прав. Другая полагает, что в рассматриваемом случае Суд проявил формализованный подход к вопросу причинно-следственной связи между незаконным актом и последствиями в виде неполучения определенных льгот и гарантий. Третья отметила, что КС указал на свою приверженность раннее избранной позиции по вопросам возмещения вреда, причиненного в том числе органами публичной власти, суть которой заключается в направленности на защиту прав потерпевших в деликтных обязательствах. Четвертый добавил, что удовлетворение требования о возмещении вреда, причиненного незаконным нормативным актом, может быть произведено только при одновременном наличии всех обязательных для этого условий.

Конституционный Суд опубликовал Определение № 823-О/2022 по делу о проверке конституционности ряда положений ГК, ГПК и КАС РФ, а также ст. 42 Устава Свердловской области. С жалобой на эти нормы обратились два гражданина, которым пришлось через суд добиваться присвоения звания «Ветеран труда».

Спор из-за неприсвоения звания «Ветеран труда»

В январе 2016 г. Анатолий Симонов обратился в Управление социальной политики Министерства социальной политики Свердловской области по Верх-Исетскому району г. Екатеринбурга с заявлением о включении его в список претендентов на присвоение звания «Ветеран труда», приложив к нему документ об имеющейся у него медали ФАПСИ «За укрепление боевого содружества». Однако ведомство отказалось удовлетворять его просьбу со ссылкой на то, что в целях присвоения такого звания п. 6 Положения о порядке и условиях присвоения звания «Ветеран труда» гражданам, проживающим на территории Свердловской области, исключает учет наград тех министерств и ведомств, в которых правовыми актами СССР, РСФСР и РФ предусмотрена (предусматривалась) военная и приравненная к ней служба, а имеющаяся у заявителя медаль относилась именно к этому типу наград. Обжалование такого ведомственного решения в судах различных инстанций не увенчалось успехом.

В феврале 2017 г. Вячеслав Пошехнов обратился в Управление социальной политики Министерства социальной политики Свердловской области по Ленинскому району г. Екатеринбурга с аналогичной просьбой, приложив к соответствующему заявлению документ о награждении его медалью МВД России «За безупречную службу» III степени и нагрудным знаком «Отличник милиции». Ему было отказано в удовлетворении просьбы по тем же основаниям, что и Анатолию Симонову.

В дальнейшем оба гражданина обратились в суд с административными исками к губернатору Свердловской области о признании не действующим в части п. 6 Положения о порядке и условиях присвоения звания «Ветеран труда» гражданам, проживающим на территории региона, иски были объединены в единое производство. Суд первой инстанции отказал в удовлетворении исковых требований, однако Судебная коллегия по административным делам ВС РФ отменила это решение и приняла новое решение – об удовлетворении требований заявителей в части слов «знаки отличия министерств и ведомств СССР, РСФСР, РФ, в которых правовыми актами СССР, РСФСР и РФ предусмотрена (предусматривалась) военная и приравненная к ней служба». В этой части п. 6 Положения был признан не действующим со дня вступления в законную силу судебного акта апелляции, то есть с 25 июля 2018 г. ВС счел, что административный ответчик, исключая знаки отличия министерств и ведомств, в которых предусмотрена (предусматривалась) военная и приравненная к ней служба, из перечня ведомственных знаков отличия в труде (службе), учитываемых при присвоении звания «Ветеран труда», превысил свои полномочия и сократил круг потенциальных получателей такого звания.

После этого Анатолий Симонов и Вячеслав Пошехнов обратились в суд с заявлением о пересмотре ранее вынесенных решений по новым обстоятельствам, их требования были удовлетворены и впоследствии им присуждены звания ветеранов труда на основании указов губернатора Свердловской области.

Далее Анатолий Симонов и Вячеслав Пошехнов и обратились в суд с исками к Министерству финансов и Министерству социальной политики Свердловской области, а также губернатору региона о возмещении им за счет областной казны имущественного и морального вреда, причиненного в результате издания главой региона незаконного НПА и вынесения на его основе решений территориальных органов регионального министерства об отказе во включении в список претендентов на звание «Ветеран труда». Истцы обосновали причинение им убытков принятием названных правовых актов, признанных впоследствии судами незаконными, поскольку им было несвоевременно присвоено звание «Ветеран труда». В свою очередь, это привело к необоснованной задержке в предоставлении им ряда мер социальной поддержки. Однако суды отказали в удовлетворении исков.

Жалоба в Конституционный Суд

В жалобе в Конституционный Суд оба заявителя указали, что положения абз. 13 ст. 12, ст. 13, 15, 16 и 1069 ГК РФ, ч. 1 и 2 ст. 11 ГПК РФ, ч. 1 ст. 216 КАС РФ и ст. 42 Устава Свердловской области противоречат Конституции, поскольку в контексте правоприменительной практики они допускают применение судами при рассмотрении гражданских дел НПА, признанных судом недействующими (полностью или в части) с момента вступления в законную силу решения суда, к имевшим место до этой даты правоотношениям. Это обстоятельство, по их мнению, исключает возможность восстановления имущественных прав граждан, оспоривших данные акты ранее в порядке административного судопроизводства, при этом указанные НПА были применены до момента признания их недействующими. Заявители добавили, что ст. 15, 16, 151 и 1069 ГК РФ не соответствуют ст. 53 Конституции, поскольку они не позволяют взыскать компенсацию морального вреда, причиненного гражданину вследствие издания губернатором Свердловской области незаконного НПА.

Отказывая в принятии жалобы к рассмотрению, Конституционный Суд напомнил, что сами по себе ст. 15, 16, 151 и 1069 ГК РФ, регулируя вопросы возмещения вреда, причиненного в том числе органами публичной власти, направлены на защиту прав потерпевших в деликтных обязательствах и обеспечение конституционного принципа охраны права частной собственности законом. КС также отметил, что суды общей юрисдикции в делах заявителей отказали им в возмещении имущественного и морального вреда, поскольку не установили наличия не только противоправности действий причинителя вреда, но и иных необходимых условий наступления гражданско-правовой ответственности государственных органов Свердловской области, чьи решения оспаривали заявители.

«Так, суды в делах заявителей, в частности, пришли к выводу об отсутствии непосредственной причинной связи между имущественным вредом, причинение которого, по мнению заявителей, обусловлено несвоевременным назначением им мер социальной поддержки, и применением к ним спорных правовых актов. Такой подход судов определяется тем, что в системе действующего регулирования присвоение звания “Ветеран труда” автоматически не влечет возникновения права на меры социальной поддержки и, соответственно, правоотношений по их предоставлению. Основанием возникновения этих правоотношений является сложный юридический состав, который включает в себя: наличие у лица звания “Ветеран труда”; достижение определенного возраста (60 лет для мужчин и 55 лет для женщин) либо возраста, дающего право на досрочную страховую пенсию по старости; наличие волеизъявления гражданина, оформленного в виде соответствующего заявления», – отмечено в определении Суда.

КС добавил, что, согласно ст. 42 Устава Свердловской области, ее губернатор, в частности, является высшим должностным лицом региона и возглавляет систему исполнительных органов государственной власти этой области. Указанное предписание, как отметил Суд, устанавливает основы правового положения губернатора области и непосредственно не закрепляет его полномочия по определению порядка и условий присвоения звания «Ветеран труда» гражданам, проживающим на территории этого региона, а также полномочия по присвоению указанного звания конкретным лицам. Таким образом, оспариваемые заявителями законоположения сами по себе и в системе действующего регулирования не нарушают их конституционных прав в указанных ими аспектах. Проверка судебных решений по делам заявителей связана с установлением и исследованием фактических обстоятельств, что в компетенцию КС не входит.

Эксперты оценили подход КС

Адвокат КА Новосибирской области «Бойко и партнеры» Светлана Немчинова полагает, что Конституционный Суд сделал ряд ключевых выводов: «Например, само по себе признание НПА недействующим не является основанием для отказа в защите гражданских прав, нарушенных в период действия этого акта. При этом Суд указал, что признание НПА недействующим не является безусловным основанием для вынесения судом решения о взыскании материального ущерба и морального вреда».

По мнению эксперта, КС фактически указал, что нужно отличать правовые основания для присвоения определенного звания от мер социальной поддержки, предоставляемых лицам, имеющим определенное звание. «Соответственно, способы защиты прав также различны: в первом случае восстановление нарушенного права достигается признанием недействующим и неприменением НПА, нарушающего права заявителя, во втором случае – если в получении мер социальной поддержки отказано при исполнении со стороны заявителя всех необходимых условий (в том числе выражено волеизъявление лица на получение мер поддержки), – возмещение имущественного вреда в виде средств, которые не были получены в связи с незаконными действиями органа, на который возложено исполнение этих функций, отказавшего в назначении данных мер. По сути, КС РФ на конкретном примере раскрыл базовые юридические понятия – когда способ защиты нарушенных прав должен соответствовать характеру и последствиям нарушения, а также обеспечивать восстановление нарушенных прав», – подытожила Светлана Немчинова.

Адвокат, член Совета АП Ставропольского края Нарине Айрапетян считает, что в рассматриваемом случае Конституционный Суд проявил формализованный подход к вопросу причинно-следственной связи между незаконным актом и последствиями в виде неполучения определенных льгот и гарантий. «Так, КС РФ согласился с выводами судов нижестоящих инстанций в том, что всякая причинно-следственная связь отсутствует. В обоснование он указал, что в системе действующего регулирования присвоение звания “Ветеран труда” автоматически не влечет возникновения права на меры социальной поддержки, однако следует понимать, что применительно к заявителям все элементы юридического состава наличествовали», – убеждена она.

По словам эксперта, при своевременном присвоении звания «Ветеран труда» заявители неминуемо воспользовались бы всеми имеющимися льготами. «В своем большинстве граждане занимаются оформлениями различных званий, в том числе ради причитающихся льгот. Тот факт, что заявители были лишены возможности фактически обозначить свое волеизъявление относительно получения льгот, а также то, что подобные правоотношения не складываются автоматически в данном случае, считаю, не имеет правового значения. Заявителям пришлось в судебном порядке восстанавливать свои права, а после этого воспользоваться ими в полной мере только с момента вступления решения в законную силу. При таких условиях об истинном, не усеченном, восстановлении прав говорить, к сожалению, не приходится», – заключила Нарине Айрапетян.

Как отметила адвокат АК «Бородин и Партнеры» Ольга Туренко, Конституционный Суд дал оценку позиции судов в делах заявителей, обоснованно указав на то обстоятельство, что основанием возникновения права на меры социальной поддержки и, соответственно, правоотношений по их предоставлению является сложный юридический состав. «Кроме того, КС указал на свою приверженность раннее избранной позиции по вопросам возмещения вреда, причиненного в том числе органами публичной власти, суть которой заключается в направленности на защиту прав потерпевших в деликтных обязательствах, обеспечении закрепленного в ст. 35 Конституции принципа охраны права частной собственности законом, реализации требований ее ст. 52 и 53. Считаю обоснованным вывод Суда о том, что оспариваемые заявителями законоположения никак не нарушают их конституционных прав», – заключила она.

Партнер юридической фирмы Law & Commerce Offer Антон Алексеев полагает, что КС РФ обоснованно отказал в принятии к рассмотрению жалобы заявителей. «Удовлетворение требования о возмещении вреда, причиненного незаконным нормативным актом, может быть произведено только при одновременном наличии всех обязательных условий: наличие вреда, противоправность действий его причинителя, причинная связь между вредом и противоправными действиями, вина причинителя. КС правомерно указал, что получение льгот, положенных ветерану труда, не является автоматическим с момента присвоения лицу такого звания. Для реализации права необходимо соблюсти в том числе определенную административную процедуру, что не может считаться безусловным. Соответственно, в данном случае нарушение ст. 12, 13, 15, 16, 1069 Гражданского кодекса положений Конституции России закономерно не усматривается», – резюмировал он.