КС представил наиболее значимые правовые позиции за прошлый год в сфере публичного права

В Обзор практики за 2018 г. вошли 20 правовых позиций по конституционным основам публичного права: 14 постановлений и 6 определений, способных повлиять на правоприменение

Одна из экспертов «АГ» подчеркнула объемность данного раздела, отметив, что представленные в обзоре выводы разъясняют многие значимые для граждан законоположения. Другой эксперт полагает, что правовые позиции Конституционного Суда не являются революционными и свидетельствуют о том, что он не искал баланс между конституционными ценностями, а выполнял работу административного судьи по толкованию федерального законодательства.

Как уже писала «АГ», Конституционный Суд РФ опубликовал Обзор практики за 2018 г., в котором представлены 60 наиболее значимых правовых позиций. В раздел «Конституционные основы публичного права» вошли 20 судебных актов: 14 постановлений и 6 определений, большинство из которых ранее освещала «АГ».

Юрист КА «Тимофеев, Фаренвальд и партнеры» Изабелла Прусская отметила, что данный раздел «беспрецедентно большой». «Несомненно, обзор посвящен наиболее важным решениям Суда, которые потенциально могут оказать воздействие на правоприменительную практику, – пояснила она. – В частности, в нем содержатся выводы по вопросам конституционности статей НК, УК, КоАП, а также значимых для граждан законов: о страховых взносах в Пенсионный фонд, о воинской обязанности и военной службе и др.».

КС разъяснил привлечение к ответственности по утратившей силу норме

Так, Постановлением от 17 января 2018 г. № 3-П Суд признал положения ч. 1 ст. 46 Закона о страховых взносах в Пенсионный фонд, Фонд социального страхования и Федеральный фонд ОМС, а также ст. 20 Федерального закона от 3 июля 2016 г. № 250-ФЗ, в соответствии с которым первый нормативный акт утратил силу с 1 января 2017 г., соответствующими Конституции РФ.

При этом он указал, что действовавшая на момент правонарушения норма может применяться, только если устанавливает более мягкую ответственность, нежели актуальная.

Самостоятельное устранение налогового нарушения должно вести к освобождению от ответственности

В Постановлении от 6 февраля 2018 г. № 6-П КС, признав конституционность положений п. 4 ст. 81 и ст. 123 НК, указал, что налоговый агент, привлекаемый к ответственности за невыполнение обязанности по удержанию и (или) перечислению налогов, в любом случае вправе рассчитывать на возможность установления в его деле существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию наказания, – в частности, на учет смягчающих ответственность обстоятельств.

Как отметила Изабелла Прусская, в данном постановлении Суд признал, что при верной налоговой отчетности налогоплательщики не должны быть привлечены к дополнительной ответственности в случае несвоевременного перечисления НДФЛ и уплаты пени за просрочку. «Фактически налоговые споры теперь будут решаться в пользу налогоплательщиков, и ситуация, в которой налоговики по формальным основаниям отказывают в освобождении от ответственности, несмотря на то что недоимка погашена и бюджет получил компенсацию в виде пени, больше не будет таким частым явлением», – полагает она.

Выявлена неконституционность ч. 3 ст. 43 Закона об охоте

В Постановлении от 30 марта 2018 г. № 14-П Суд пришел к выводу, что наличие двух обоснованных, но противоречивых вариантов толкования нормы закона – это повод признать ее неконституционной.

КС напомнил, что в случаях, когда толкование нормы права официальными актами государственных, в том числе судебных, органов не устраняет – вследствие фактической легализации правоприменительной практикой различных вариантов ее интерпретации – неясности правового регулирования, при решении вопроса о том, какой из этих вариантов предпочтителен для определения прав и обязанностей участников соответствующих правоотношений, необходимо руководствоваться конституционными принципами равенства и справедливости, а также требованиями формальной определенности правовых норм.

Отсрочка от службы в армии может предоставляться три раза

Постановлением от 17 апреля 2018 г. № 15-П признаны не соответствующими Конституции положения подп. «а» п. 2 ст. 24 Закона о воинской обязанности и военной службе. При этом Суд указал, что граждане, которые относятся к одной и той же категории – реализовавшие право на получение среднего общего образования с учетом возрастного критерия для поступления в школу и сроков освоения образовательных программ, – оказываются в неравных условиях с точки зрения возможностей получения высшего образования в магистратуре, если до завершения обучения в школе одни из них достигли совершеннолетия, в связи с чем были вынуждены воспользоваться отсрочкой от призыва в армию, а другие не достигли и потому в отсрочке не нуждались.

По аналогичным основаниям Постановлением от 22 мая 2018 г. № 19-П были признаны неконституционными абз. 2, 3 и 10 той же нормы Закона о воинской обязанности.

Как ранее писала «АГ», во исполнение указаний Конституционного Суда в Госдуму был внесен законопроект, которым предлагается предоставить гражданам, достигшим призывного возраста в период обучения в школе, право на отсрочку от призыва в связи с обучением по программам среднего профессионального образования. Кроме того, проектом предлагается предоставить еще одну отсрочку для лиц, воспользовавшихся ею в период обучения в школе и в вузе по программам специалитета и бакалавриата, в связи с продолжением обучения в магистратуре.

Пропуск срока продления вида на жительство некритичен для долго живущих в России

Постановлением от 29 мая 2018 г. № 21-П признан соответствующим Конституции п. 3 ст. 8 Закона о правовом положении иностранных граждан в РФ. КС разъяснил, что суды не вправе, ссылаясь на отсутствие предусмотренных правовым регулированием оснований для продления пропущенного срока, ограничиваться констатацией соответствия отказа УФМС в принятии к рассмотрению такого заявления и документов к нему закону и подзаконному правовому регулированию, если будет установлено, что между Россией и иностранным гражданином сложилась устойчивая связь, обусловленная длительным проживанием в РФ на законных основаниях.

Изабелла Прусская подчеркнула важность этой правовой позиции. «На основании указанного положения суды решают вопрос о возможности восстановления пропущенного иностранным гражданином срока подачи в компетентный территориальный орган в сфере миграции заявления о продлении срока действия вида на жительство, – пояснила она. – В случае пропуска срока для подачи заявления суды, рассматривающие дела об обжаловании отказа указанного органа принять к рассмотрению заявление иностранца, могут восстановить пропущенный срок».

Эксперт добавила, что случаи, подпадающие под сферу действия указанной нормы, – редкое явление, поэтому они должны рассматриваться в индивидуальном порядке в судебном заседании, более компетентным лицом – судьей».

КС вновь признал неконституционность положений статьи НК об освобождаемых от налогов доходах

Признав Постановлением от 31 мая 2018 г. № 22-П неконституционность п. 1 и 3 ст. 217 НК, Суд указал, что они не позволяют однозначно решить вопрос об обложении НДФЛ денежной компенсации, выплачиваемой военнослужащим, проходящим службу по контракту, за каждые положенные дополнительные сутки отдыха.

Суд подчеркнул: такая компенсация связана с прохождением службы за пределами установленного времени, что может свидетельствовать в пользу ее отнесения к облагаемым налогом выплатам, и она сходна с компенсацией сверхурочной работы оплатой труда в повышенном размере. Вместе с тем данная компенсация не интегрирована с очевидностью в состав оплаты труда, в отношении которой необходимость налогообложения не вызывает сомнений.

Декриминализация не позволяет избежать ответственности

В Постановлении от 14 июня 2018 г. № 23-П установлена конституционность п. 1 ст. 1.7 КоАП во взаимосвязи с п. 4 ст. 1 Закона о внесении изменений в УК и УПК по вопросам совершенствования оснований и порядка освобождения от уголовной ответственности и п. 4 ст. 1 Закона о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с принятием вышеуказанного закона.

Высшая судебная инстанция пришла к выводу, что оспоренные положения позволяют привлекать к административной ответственности лиц, в действиях которых будет установлен состав правонарушения, предусмотренного ст. 6.1.1 КоАП, если событие правонарушения имело место до вступления данной статьи в силу.

Разъяснено распределение полномочий между федеральными и региональными властями

Суд в Постановлении от 2 июля 2018 г. № 27-П признал конституционность абз. 2 ч. 6 ст. 28.3 КоАП, в соответствии с которым полицейские составляют протоколы о правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ, если передача этих полномочий установлена соглашениями между МВД и региональными органами исполнительной власти.

Конституционный Суд указал, что порядок заключения между региональными властями и МВД соответствующих соглашений урегулирован Законом об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и конкретизирующими его подзаконными актами.

КС защитил интересы предпринимателей в отношениях с государством

Постановлением от 16 июля 2018 г. № 32-П не соответствующими Конституции признаны п. 3 ст. 69 Воздушного кодекса и п. 3 и 6 Правил предоставления субсидий из федерального бюджета организациям на возмещение недополученных ими доходов от предоставления услуг по аэропортовому и наземному обеспечению полетов воздушных судов пользователей воздушного пространства, освобожденных от платы за эти услуги.

Как подчеркнул Суд, оспоренные нормы не обеспечивают определенность условий возмещения юрлицам за счет средств федерального бюджета расходов, указанных в Правилах, в случае исчерпания доведенных лимитов бюджетных обязательств и при отказе уполномоченного госоргана в предоставлении субсидии по этой причине.

Возможность взыскания недополученных субсидий прошлых лет

В Постановлении от 18 июля 2018 г. № 33-П по делу о проверке конституционности п. 3 ст. 242 БК РФ Суд указал, что, если муниципальному образованию на конец финансового года не были перечислены причитающиеся в соответствии с законом о бюджете субъекта РФ субсидии, оно вправе взыскать их в судебном порядке.

КС признал конституционность указанной нормы, поскольку она не предполагает отказ во взыскании с субъекта РФ причитающихся, но не перечисленных муниципальному образованию средств субсидии на осуществление функций административного центра.

КС предоставил новую возможность для оспаривания результатов выборов

Постановлением от 15 ноября 2018 г. № 42-П признана неконституционной ч. 15 ст. 239 КАС РФ, поскольку она не позволяет партии, выдвинувшей кандидата, обращаться в суд с административным иском об отмене решения избиркома о результатах выборов, если такую партию лишили возможности представить в избирком необходимые документы из-за действий его должностного лица.

Как указал КС, в силу того что выдвинутые избирательным объединением кандидаты не были зарегистрированы именно в результате противоправного деяния должностного лица, избирательному объединению должно быть предоставлено право обращаться – даже после истечения предусмотренного ч. 3 ст. 240 КАС срока – с административным иском об отмене решения избиркома о результатах выборов.

Как ранее писала «АГ», Минюст России представил проект поправок в ст. 239 и 240 КАС и ст. 78 Закона об основных гарантиях избирательных прав, подготовленный в целях реализации указанного постановления.

Установление границы между Ингушетией и Чечней без референдума

В Постановлении от 6 декабря 2018 г. № 44-П Суд признал Соглашение об установлении границы между Республикой Ингушетия и Чеченской Республикой и утвердивший его закон Республики Ингушетия соответствующими Конституции РФ.

При этом Конституционный Суд подчеркнул, что указанные нормативно-правовые акты обязательны на всей территории РФ для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений.

КС разъяснил применение нормы НК, которая утратила силу в этом году

Постановлением от 21 декабря 2018 г. № 47-П Суд признал конституционность п. 25 ст. 381 НК. Данная норма, указал КС, не предполагала обложения налогом на имущество организаций объектов движимого имущества, которые до совершения сделки между взаимозависимыми лицами, а также при реорганизации или ликвидации юрлиц не признавались объектом налогообложения у первоначального (предыдущего) собственника, только лишь из-за принятия имущества на учет в результате реорганизации или ликвидации юрлиц, а также его передачи между взаимозависимыми лицами.

Правовые позиции, представленные в определениях

Определением от 16 января 2018 г. № 10-О КС указал на недопустимость распространения на сферу разносной торговли утверждаемых органами местного самоуправления схем размещения нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Он подчеркнул, что ст. 2 и 10 Закона об основах госрегулирования торговой деятельности и п. 4 Указа РФ «О свободе торговли» не предполагают запрет на такую торговлю в местах, не включенных органами местного самоуправления в разрабатываемую и утверждаемую ими схему размещения нестационарных торговых объектов.

В Определении от 16 января 2018 г. № 12-О КС разъяснил смысл положений ч. 1 и 2 ст. 74 Закона об общих принципах организации местного самоуправления. Суд отметил, что, хотя данные нормы увязывают наступление ответственности главы муниципального образования или местной администрации с их действиями, повлекшими неблагоприятные последствия для публичных и частных интересов, это не может пониматься таким образом, что прямо не упомянутое в них бездействие должностного лица, порождающее те же (аналогичные) негативные последствия, не подлежит пресечению конкретной мерой государственно-правового принуждения.

При этом оговорка о последнем судебном решении для издания правового акта об отрешении предусматривает исчисление такого срока с момента вступления в силу решения суда апелляционной инстанции, если решение первой инстанции обжаловалось.

Определением от 3 июля 2018 г. № 1671-О-Р КС указал, что право занятия охотохозяйственной деятельностью, возникшее у юрлиц и ИП в соответствии с полученными до 1 апреля 2010 г. долгосрочными лицензиями на пользование животным миром в отношении охотничьих ресурсов, не подлежит прекращению по основаниям, предусмотренным ч. 9 ст. 71 Закона об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов до внесения изменений в законодательство, предусмотренных Постановлением КС от 25 июня 2015 г. № 17-П.

Также отмечается, что после вступления в силу Закона от 29 июля 2017 г. № 224-ФЗ им должна быть предоставлена – при условии, что право пользования животным миром в отношении охотничьих ресурсов не было прекращено в связи с истечением сроков охотхозяйственных соглашений, заключенных на основании долгосрочных лицензий, – возможность заключения таких соглашений без проведения аукциона, с учетом того что в отсутствие предусмотренного указанным постановлением временного моратория на применение ч. 3 ст. 71 Закона об охоте они могли бы воспользоваться правом на заключение таких соглашений в период с 25 июня 2015 г. по 2 июля 2017 г.

В Определении от 3 июля 2018 г. № 1676-О указывается, что ч. 2.1 ст. 36 Закона об общих принципах организации местного самоуправления не исключает возможности установления представительным органом муниципального образования разумно обоснованных недискриминационных требований, предъявляемых в том числе к уровню образования и квалификации лица, участвующего в конкурсе на замещение должности главы муниципального образования, притом что наличие (отсутствие) соответствующих профессиональных характеристик не может служить условием участия в отборе.

При этом факт соответствия либо несоответствия кандидата указанным требованиям может быть учтен конкурсной комиссией в случае их включения в условия конкурса при принятии решения по результатам его проведения, но не может являться основанием для отказа в допуске к участию.

В Определении от 15 октября 2018 г. № 2514-О Суд прояснил смысл положений ч. 4 ст. 5.26 КоАП во взаимосвязи со ст. 6, 7 п. 1 ст. 241 и п. 1 ст. 242 Закона свободе совести и о религиозных объединениях. Развивая правовую позицию, содержащуюся в Определении от 13 марта 2018 г. № 579-О, КС отметил, что под понятие миссионерской деятельности не подпадает размещение в Интернете ссылок на специализированные ресурсы религиозных объединений, поскольку такие ссылки не вводят пользователей в заблуждение относительно содержащейся на соответствующих страницах информации и не препятствуют в доступе к материалам.

Суд подчеркнул, что действия граждан и юрлиц, отвечающие признакам миссионерской деятельности и осуществляемые от имени религиозной группы, не уведомившей в установленном порядке уполномоченный орган о начале (продолжении) деятельности, могут подпадать под действие указанной нормы КоАП. К числу таких требующих проверки условий относится установление уполномоченными органами статуса религиозной группы как действующей во время осуществления указанных миссионерских мероприятий.

При этом само по себе нарушение руководителем (уполномоченным представителем) религиозной группы указанного требования не влечет административную ответственность, предусмотренную данной нормой.

В Определении от 8 ноября 2018 г. № 2725-О КС указал, что полномочия органов местного самоуправления при определении ставки по земельному налогу обусловливают обязанность финансовых органов муниципальных образований давать письменные разъяснения налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципальных образований о местных налогах.

Таким образом, положения п. 8 ст. 75, п. 1 ст. 388 и подп. 1 п. 1 ст. 394 НК связывают возможность получения налогоплательщиком преференции в виде освобождения от начисления пени на сумму недоимки, предусмотренной п. 8 ст. 75 НК, с выполнением письменных разъяснений любого финансового органа публичной власти, а не только финансового органа государственной власти.

Вместе с тем, отметил Суд, полномочия органов местного самоуправления ограничены только толкованием правовых норм, принятых на уровне муниципального образования, а не любых норм федерального налогового законодательства и налогового законодательства субъекта РФ.

По мнению юриста Максима Сорокина, Обзор демонстрирует, что импульс к развитию судебной практики КС в сфере публичного права исходит от частных лиц и органов власти регионального и местного уровней. «Не было ни одного запроса со стороны федеральных органов и должностных лиц в порядке абстрактного нормоконтроля, что, понятным образом, не способствует обогащению конституционного контроля по данной проблематике», – подчеркнул он.

Наиболее интересным эксперт считает постановление Суда по чечено-ингушскому делу, в котором были очерчены магистральные направления развития федерализма, судебной системы и законодательной процедуры. «К сожалению, перспективы эти не очень радужные», – отметил он.

Вместе с тем, добавил Максим Сорокин, КС пошел навстречу регионам в вопросе заключения соглашений между МВД и органами власти субъекта РФ по составлению протоколов полицейскими по административным правонарушениям, предусмотренным законодательством субъекта Федерации. «Так, федеральные органы не должны навязывать неблагоприятных финансовых условий для субъектов, а полиция в любом случае должна содействовать в пресечении данных правонарушений», – пояснил юрист.

При этом он добавил, что в отношении защиты конституционных прав граждан КС сделал ряд шагов в пользу заявителей в вопросах о предоставлении отсрочек военной службы, а также уплаты федеральных и местных налогов. «Однако нельзя сказать, что эти правовые позиции представляют собой нечто революционное, – полагает эксперт. – Думается, что КС занимался не поиском баланса между конституционными ценностями, а выполнял работу административного судьи, занимаясь толкованием федерального законодательства (нередко – с учетом ведомственных актов), что вполне было под силу нижестоящим судам при рассмотрении соответствующих дел».