ВС: Орган публичной власти и коммерческая организация могут заключить договор о переводе долга

Суд отметил, что если заинтересованное лицо обладает статусом публично-правового образования, то это само по себе не свидетельствует, что сделка посягает на публичный интерес

Один из адвокатов негативно оценил судебный акт, в то время как другая назвала позицию ВС обоснованной, указав, что поскольку положениями ГК РФ закреплено равенство всех субъектов гражданских правоотношений, а ими могут быть публично-правовые образования в лице своих органов власти, то их права не могут быть ограничены иначе как на основании закона.

Верховный Суд опубликовал Определение № 301-ЭС18-24404 по делу № А31-8392/2017, в котором разобрался, является ли целевым использование бюджетных средств при исполнении обязательства, долг по которому переведен с муниципального предприятия на орган местного самоуправления.

Суды несколько раз оценивали допустимость перевода долга

17 ноября 2014 г. ООО «НОВАТЭК-Кострома» и МУП «Коммунсервис» Костромского района Костромской области заключили договор поставки газа. Через два года Департамент финансов Костромской области и муниципальное образование Костромской муниципальный район заключили договор о предоставлении бюджетного кредита в размере 25 млн руб. на частичное покрытие дефицита бюджета.

Решением от 22 декабря 2016 г. Собрания депутатов были внесены изменения в бюджет района на 2016 г. в части увеличения расходной части на сумму 25 млн руб., а именно: отражены расходы на осуществления закупок товаров, работ и услуг для государственных (муниципальных) нужд, на мероприятия в области коммунального хозяйства, главным распорядителем названных бюджетных средств выступает администрация Костромского муниципального района.

23 декабря 2016 г. между «Коммунсервисом» и администрацией был заключен договор перевода долга, в соответствии с которым первоначальный должник передает, а новый должник принимает на себя обязательства по оплате кредиторской задолженности за поставленный газ по договору поставки от 17 ноября 2014 г. в сумме 25 млн руб. Замена должника была произведена с согласия кредитора – «НОВАТЭК-Кострома», о чем имеется соответствующая отметка в договоре. 27 декабря 2016 г. Департамент финансов перечислил средства бюджетного кредита, а на следующий день администрация перевела долг «НОВАТЭК-Кострома».

В дальнейшем прокурор Костромской области, выступающий в интересах муниципального образования, обратился в суд с иском к администрации района и «Коммунсервису» о признании договора перевода долга недействительным (ничтожным). Суды первой и апелляционной инстанций исковые требования удовлетворили, однако кассационный суд решения отменил и направил дело на новое рассмотрение.

Кассация указала, что нормы Бюджетного кодекса и иных законов не содержат явно выраженного запрета на приобретение органами публичной власти прав требований от коммерческих организаций либо условий о признании недействительными сделок. При этом она отметила, что отношения, возникающие между администрацией, действующей на равных началах с иными юридическими лицами (ст. 1124 ГК РФ), и «Коммунсервисом» на основании договора перевода долга не регулируются положениями бюджетного законодательства, а также что «Коммунсервис» не является участником бюджетных правоотношений и в решении вопросов о направлении бюджетных средств на конкретные цели не участвует.

Суд округа указал, что судам следовало проверить доводы прокурора и Собрания депутатов о том, что, заключив договор о переводе долга, администрация нарушила не только права муниципального образования, но и права кредиторов «Коммунсервиса», который на тот момент был признан банкротом.

При новом рассмотрении дела в Арбитражном суде Костромской области прокурор уточнил основания иска и просил признать договор перевода долга недействительным (ничтожным) как сделку, нарушающую запрет, установленный п. 1 ст. 10 ГК, и посягающую на публичные интересы, а также права и охраняемые законом интересы третьих лиц на основании п. 2 ст. 168 ГК.

Первая и апелляционная инстанции отказали в удовлетворении требований. Они, руководствуясь ст. 10, 125, 153, 166, 168, 391, 422, 423 ГК и учитывая разъяснения, изложенные в п. 74, 78 Постановления Пленума ВС от 23 июня 2015 г. № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», пришли к выводу об отсутствии оснований для признания договора перевода долга ничтожным, поскольку спорные правоотношения не регулируются положениями бюджетного законодательства; доказательств, подтверждающих, что, заключая оспариваемый договор, администрация и «Коммунсервис» злоупотребляли правом, действовали в обход закона, посягая на публичные интересы либо права и охраняемые законом интересы третьих лиц, не представлено.

Однако на этот раз суд округа, отменив решения нижестоящих инстанций, удовлетворил иск прокурора. Суд указал, что администрация при заключении договора приняла на себя не предусмотренное бюджетом расходное обязательство, погасив задолженность «Коммунсервиса» за счет средств, предоставленных муниципальному образованию, действовала с превышением своих полномочий, чем нарушила публичные интересы, а также нормы Бюджетного кодекса.

Верховный Суд указал на ошибку первой кассации

Оспаривая постановление суда округа, «Коммунсервис», «НОВАТЭК-Кострома» и администрация муниципального района обратились в Верховный Суд.

Изучив материалы дела, ВС отметил, что согласно п. 2 ст. 168 ГК сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта и при этом посягающая на публичные интересы либо права и охраняемые законом интересы третьих лиц, ничтожна, если из закона не следует, что такая сделка оспорима или должны применяться другие последствия нарушения, не связанные с недействительностью сделки.

Высшая инстанция сослалась на п. 74, 75 Постановления № 25 и отметила, что ничтожной является сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта и при этом посягающая на публичные интересы либо права и охраняемые законом интересы третьих лиц. Договор, условия которого противоречат существу законодательного регулирования соответствующего вида обязательства, может быть квалифицирован как ничтожный полностью или в соответствующей части, даже если в законе не содержится прямого указания на его ничтожность. Применительно к ст. 166 и 168 ГК под публичными интересами, в частности, следует понимать интересы неопределенного круга лиц, обеспечение безопасности жизни и здоровья граждан, а также обороны и безопасности государства, охраны окружающей природной среды. Сделка, при совершении которой был нарушен явно выраженный запрет, установленный законом, является ничтожной как посягающая на публичные интересы, например, сделки о залоге или уступке требований, неразрывно связанных с личностью кредитора (п. 1 ст. 336, ст. 383 ГК), сделки о страховании противоправных интересов (ст. 928 ГК). Само по себе несоответствие сделки законодательству или нарушение ею прав публично-правового образования не свидетельствует о том, что имеет место нарушение публичных интересов.

«Из системного толкования действующего законодательства следует, что его положения не содержат явно выраженного запрета на перевод долга от муниципального унитарного предприятия на муниципальное образование. То обстоятельство, что заинтересованное лицо обладает статусом публично-правового образования, само по себе не свидетельствует, что сделка посягает на публичный интерес», – подчеркивается в определении.

ВС заметил, что в качестве законодательного запрета, который был нарушен, по мнению прокурора, выступал запрет недобросовестного поведения (п. 1 ст. 10 ГК). Однако, указал Суд, для констатации нарушения этого запрета необходимо установить, в чем заключалось злоупотребление правом как проявление заведомо недобросовестного поведения сторон сделки, были ли действия сторон направлены на причинение ущерба третьим лицам.

Между тем первая инстанция и апелляция установили, что оспариваемый договор был заключен администрацией и «Коммунсервисом» в целях погашения задолженности за газ, поставляемый «НОВАТЭК-Кострома», для предотвращения прекращения в период отопительного сезона поставки энергоресурса в котельные «Коммунсервиса», являющегося теплоснабжающей организацией на территории муниципального района. ВС указал, что прекращение деятельности теплоснабжающей организации ведет к нарушению публичных интересов муниципального образования, а также неопределенного круга лиц – населения муниципального образования, к которым относятся социально не защищенные категории граждан, имеющие право на получение качественной и своевременной услуги в виде теплоснабжения, а также социально значимые объекты, отключение от услуг ЖКХ которых повлечет необратимые последствия.

Кроме того, Верховный Суд отметил, что прокурор в обоснование требований также указал на нарушение положений Бюджетного кодекса в виде нецелевого использования бюджетных средств при исполнении обязательства, долг по которому был переведен с муниципального предприятия. «Однако Бюджетный кодекс не содержит явно выраженного запрета на совершение договоров по переводу долга от коммерческой организации к органам местного самоуправления (администрации)», – подчеркнул Суд.

По мнению высшей инстанции, нормы статей Бюджетного кодекса, на которые сослался суд округа, не содержат условий признания ничтожными сделок, заключенных без соблюдения предусмотренных в них положений. К таким сделкам могут быть применены иные последствия нарушения, не связанные с недействительностью. Сама по себе сделка перевода долга не предопределяет источник средств, за счет которых обязательство в дальнейшем будет исполнено. «Даже в том случае, если выплата по такому обязательству была осуществлена за счет средств, полученных в качестве бюджетного кредита, предоставленных муниципальному образованию для иных целей, это при наличии соответствующих доказательств может быть квалифицировано как правонарушение, совершенное непосредственно лицом, действующим от имени муниципального образования, но само по себе не свидетельствует о недействительности такой сделки», – отмечается в определении.

Так, указал ВС, судами первой и апелляционной инстанций учтено, что глава района, обращаясь с просьбой о выделении бюджетного кредита, указал в письме цели его использования – покрытие дефицита районного бюджета, в том числе на погашение задолженности за топливно-энергетические ресурсы жилищно-коммунального хозяйства. Бюджетные ассигнования, утвержденные решением Совета депутатов, предусматривали расходы бюджета муниципального района по оплате денежных обязательств в связи с переводом долга на основании оспариваемого договора. Собрание депутатов утвердило отчет об исполнении бюджета, включая финансирование расходов в размере 25 млн руб. на оплату администрацией переведенного долга «Коммунсервиса».

Кроме того, ВС указал, что прокурором, утверждающим, что «Коммунсервису» было предоставлено преимущество при заключении договора перед иными муниципальными учреждениями и предприятиями, не представлено доказательств того, что финансовая поддержка этих муниципальных предприятий и учреждений была объективно необходима указанным лицам в приоритетном порядке.

Верховный Суд отметил, что в материалах дела отсутствуют данные о недостаточности доведенных лимитов денежных обязательств учреждений, имевших в рассматриваемый период задолженность перед «Коммунсервисом», соответственно, отсутствуют основания для выводов о необходимости выделения дополнительного финансирования. 

Более того, подчеркнул ВС, бюджетный кредит был возвращен, а имевшаяся у «Коммунсервиса» задолженность погашена в рамках возбужденных исполнительных производств. Решения первой и апелляционной инстанций были оставлены в силе, а постановление кассации – отменено.

Эксперты по-разному оценили определение ВС

Адвокат АП г. Москвы Анна Минушкина назвала позицию ВС обоснованной, указав, что поскольку положениями ГК закреплено равенство всех субъектов гражданских правоотношений, а ими могут быть публично-правовые образования в лице своих органов власти, то их права не могут быть ограничены иначе как на основании закона. По ее мнению, Суд правильно отметил, что Бюджетный кодекс не содержит явно выраженного запрета на совершение договоров по переводу долга от коммерческой организации к органам местного самоуправления (администрации), в связи с чем, например, при наличии социально-значимых интересов такие сделки могут быть.

«Думается, что принятию судебного акта ВС РФ послужил тот факт, что совершение сделки по переводу долга было выполнено в защиту публичного интереса, куда входят интересы неопределенного круга лиц, обеспечение безопасности жизни и здоровья граждан, т.е. в защиту интересов населения муниципального района, где первоначальным должником осуществлялась поставка газа для обеспечения теплоснабжения. Поскольку данная сделка предполагала выкуп долга теплоснабжающей организации за газ и, вероятно, имела цель предотвратить прекращения в период отопительного сезона поставки энергоресурса на территории муниципального района, представляется, что в данном случае в основу принятия судебного акта ВС РФ был положен социальный фактор – защита населения, имеющего право на получение услуги теплоснабжения», – резюмировала Анна Минушкина.

Адвокат КА «Защитникъ» Алексей Максимов негативно оценил судебный акт. «Да, в настоящем конкретном споре Верховный Суд решил (видимо, по внутреннему убеждению членов коллегии) вопрос теплоснабжения отдельного муниципального образования. Но вновь пострадал принцип права – общеобязательность правила поведения, и, наоборот, противоречащий ему, шутливый – “суровость российских (советских) законов нивелируется необязательностью их исполнения” – получил очередной поддерживающий импульс», – пояснил он.

Кроме того, эксперт обратил внимание на указание ВС, что «само по себе несоответствие сделки законодательству или нарушение ею прав публично-правового образования не свидетельствует о том, что имеет место нарушение публичных интересов». «Не знаю как судьям, но мне стыдно такое читать. Можно признать незначительными правовые последствия нарушения, но не отсутствие “нарушения публичных интересов”. Как минимум, правила бюджетных отношений пострадали, привело ли это к “разбазариванию” бюджетных средств или они были потрачены на запланированные бюджетом цели – такой вопрос перед коллегией не стоял», – отметил Алексей Максимов.

По мнению адвоката, коллегия была обязана исследовать вопрос легитимности действий лица, совершившего сделку от муниципального образования. Так, были процитированы п. 74 и п. 75 Постановления № 25, но тут же и проигнорированы. «Вообще, в экономических делах это достаточно серьезный и повторяющийся недостаток. Старый-новый директор общества, имели ли место правопреемство-узурпация, одобрены ли действия лица, совершившего сделку, – суды очень часто игнорируют установление ответов на подобные вопросы, что влечет нарушение прав иных, оказавшихся в одной лодке с нарушителем лиц. Разница лишь в том, что в частных коммерческих организациях эти процедуры одни, а в публичных образованиях – иные», – посчитал он.