Венецианская комиссия исследовала проблемы иностранного финансирования НКО

В докладе комиссии отмечается, что внутригосударственное и иностранное финансирование общественных объединений необходимо для их нормального функционирования

Представитель РФ в Венецианской комиссии Талия Хабриева в комментарии «АГ» отметила, что исследуемая проблема присуща многим европейским государствам, а сам доклад носит обобщенный характер. Комментируя выводы доклада, один из экспертов «АГ» обратил внимание на то, что комиссия сделала акцент на неопределенности понятия «политическая деятельность» и на негативной коннотации, сопровождающей термин «иностранный агент». Другой в этом контексте отметил, что поспешное и не до конца продуманное принятие законов – это главный бич российского законодательства, а сами власти мало прислушиваются к общественности и даже к мнению СПЧ по поводу спорных поправок.

18 марта Венецианская комиссия (Европейская комиссия за демократию через право) утвердила доклад о стандартах, касающихся иностранного финансирования общественных объединений и неправительственных организаций в государствах – членах Совета Европы.

Ограничение иностранного финансирования должно предотвращать реальную, а не гипотетическую угрозу

В пресс-релизе к докладу отмечено, что Венецианская комиссия на протяжении четырех последних лет критиковала неверное толкование европейских стандартов, как преднамеренное, так и непреднамеренное – с целью воспрепятствования иностранному финансированию НПО по политическим мотивам.

Как следует из доклада, право общественных объединений на поиск финансовых и материальных ресурсов подлежит защите как «неотъемлемая часть» их свобод. Данная правовая позиция отражена в ряде международных документов, включая ст. 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод и ст. 22 Международного пакта о гражданских и политических правах.

При этом внутригосударственное и иностранное финансирование общественных объединений рассматривается в качестве важного условия их существования и выполнения ими возложенных на них задач. В связи с этим разработчики доклада отметили, что любые ограничения таких прав и свобод (включая право на иностранное финансирование) должны предотвращать реальную, а не гипотетическую угрозу.

Также в докладе проводится различие между обязанностями по предоставлению отчетности и публичным раскрытием информации. По мнению авторов документа, первый инструмент может использоваться в борьбе с финансированием терроризма и отмыванием денег, в отличие от второго. При этом необходимость публичного раскрытия информации может быть продиктована целями обеспечения «прозрачности» политического влияния, оказываемого лоббистскими группами на процессы формирования политических институтов и принятия политических решений. Тем не менее «лоббистская деятельность» должна быть четко определена в законодательстве и отграничена от обычной деятельности институтов гражданского общества.

Что касается ситуации в России, отмечено, что РФ существенно сократила список международных организаций, чьи субсидии могут подпадать под налоговые льготы. Текущая редакция российского Закона об НКО ограничивает иностранное финансирование последних, а используемый термин «иностранный агент» в отношении получателей зарубежных финансов носит негативный оттенок, что не согласуется с принципами демократического общества. Кроме того, выявлено использование в этом законе расплывчатых формулировок относительно термина некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента, например «политическая деятельность» или «формирование общественного мнения».

Для предотвращения негативных ситуаций авторы доклада разработали несколько рекомендаций для государств – членов Совета Европы. В частности, любые обязательства по представлению отчетности должны базироваться на предварительной оценке рисков, касающихся конкретного участия НПО в финансировании терроризма и отмывании денег. В борьбе по предотвращению указанных преступлений приоритет должны иметь уже существующие инструменты, например банковское и антитеррористическое законодательство. Обязанность по предоставлению дополнительной отчетности не должна способствовать чрезмерному госконтролю. Государствам следует воздерживаться от негативной оценки и преследования финансируемых из-за рубежа ассоциаций, способной подорвать доверие общественности к ним.

Представитель РФ в Венецианской комиссии отметила обобщенный характер доклада

В комментарии «АГ» представитель РФ в Венецианской комиссии, академик РАН, директор ИЗиСП Талия Хабриева отметила общий характер исследуемой в докладе проблемы для многих европейских государств: «В нем не даны оценки относительно “института НПО” в отдельных странах, а приводятся примеры правового регулирования деятельности НПО так, как это было анализировано в заключениях Венецианской комиссии в отношении разных стран. Следовательно, Доклад носит обобщающий характер».

По мнению Талии Хабриевой, в п. 55 Доклада упомянуто заключение комиссии от 2014 г. относительно поправок о регулировании деятельности НКО, выполняющих функции иностранного агента (Закон от 20 июля 2012 г. № 121-ФЗ), в том смысле, что прозрачность финансирования из-за рубежа необходима с целью профилактики отмывания средств или финансирования террористической деятельности. «С этим утверждением нельзя не согласиться», – отметила она.

Эксперты «АГ» согласились с выводами Венецианской комиссии

Председатель президиума КА «Лапинский и партнеры» Владислав Лапинский полагает, что исследование выражает озабоченность по поводу ограничений, налагаемых национальным правом на финансирование НКО из зарубежных источников, в то же время признавая допустимыми такие ограничения, если они направлены на предотвращение отмывания денег и финансирование терроризма.

«Примечателен п. 13 доклада, согласно которому надзор за ассоциациями не должен быть более навязчивым в сравнении с применимым к частному бизнесу. Он всегда должен осуществляться исходя из презумпции законности целей и деятельности ассоциаций. В то же время, согласно п. 30, не является необоснованным то, что НПО должны каждый год отчитываться о проводимой ими деятельности и о счетах доходов и расходов, связанных с государственной поддержкой», – отметил эксперт.

По мнению адвоката, Венецианская комиссия согласилась с тем, что обеспечение прозрачности иностранного финансирования для НКО во избежание его использования на политические цели также может рассматриваться в интересах национальной или общественной безопасности, для предотвращения беспорядков или преступлений, для защиты здоровья, нравственности, прав и свобод других лиц. Кроме того, комиссия солидарна с тем, что власти могут налагать на НКО, получающие иностранное финансирование, повышенные требования по финансовой отчетности и аудиту.

В связи с этим, как полагает Владислав Лапинский, важно признать п. 32 доклада, в котором дается понятие лоббирования как института для принятия политических решений. Он отметил, что комиссия призывает отделить эту деятельность от обращения внимания парламентариев на вопросы, представляющие повышенный общественный интерес и требующие повышенного внимания и реагирования.

При этом эксперт предположил, что по общим направлениям регулирования законодательство России соответствует критериям, указанным в докладе комиссии. «Но представляется, что в странах “молодой демократии” (к ним относится и Россия) грань между лоббированием и обычной общественной деятельностью НКО должна быть предельно четко прописана во внутреннем законодательстве, чтобы не допустить ошибок в правоприменении и перегибов», – полагает Владислав Лапинский.

Он с сожалением отметил, что российское законодательство об иностранных агентах недостаточно отделяет эти грани: «В нашем законодательстве до сих пор отсутствует законодательство о лоббировании, нет самого законодательно закрепленного понятия “лоббирование”, которое есть во всех развитых странах мира и которым можно руководствоваться при принятии решений». Это обстоятельство не позволяет правоприменителям – общественным объединениям оценить свою деятельность с точки зрения дозволенного, а, с другой стороны, позволяет силовикам подвести под понятие «лоббирование» любую деятельность, которая с точки зрения отдельного должностного лица влияет на принятие законов.

«Поспешное и не до конца продуманное принятие законов без четких критериев, позволяющих отграничить законные действия от злоупотреблений, – это главный бич нашей законодательной деятельности. К сожалению, власти мало прислушиваются к общественности и даже к мнению такого важного института, как Совет при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека, высказывающего такие опасения по поводу отдельных законов», – заключил Владислав Лапинский.

Старший юрист Института права и публичной политики Наталия Секретарева полагает, что анализ Венецианской комиссии иллюстрирует масштаб проблемы: «Речь идет не о практике отдельных государств, а об общеевропейской тенденции. Доклад не содержит определенных выводов относительно России, но делает обзор в контексте применимых стандартов права».

Что касается российского регулирования иностранного финансирования НКО, то, по словам эксперта, комиссия во многом подтвердила ранее высказанные позиции. «В частности, Венецианская комиссия сделала акцент на неопределенности понятия “политическая деятельность” и на негативной коннотации, сопровождающей термин “иностранный агент”. Представляется важным тезис Комиссии о том, что деятельность НКО в сфере исследований, образования или продвижения идей (адвокация) по вопросам, представляющим общественный интерес, – даже если квалифицируется государством как “политическая”, – является неотъемлемой частью работы НКО и должна осуществляться свободно», – считает Наталия Секретарева.

Юрист согласилась с опасениями комиссии относительно того, что российское регулирование не соответствует конвенционным стандартам. «В то же время Венецианская комиссия предпочла широкое толкование допустимых целей ограничения права НКО на финансирование и согласилась, что обеспечение “прозрачности” работы последних для предотвращения неправомерного использования ресурсов в целях продвижения иностранных интересов может представлять правомерный государственный интерес, – отметила Наталия Секретарева. – Однако представляется, что вряд ли такой вывод справедлив в отношении НКО, не занимающихся лоббистской деятельностью: еще в 2013 г. специальный докладчик ООН по вопросу о праве на свободу мирных собраний и свободу ассоциации подчеркнул, что защита суверенитета государства или его традиционных ценностей не может оправдать ограничение права НКО на финансирование».