Обязана ли администрация города организовывать работы по обустройству дорог в поселке?

Как указал Верховный Суд, возложение на городскую администрацию такой обязанности в отсутствие финансирования не является вмешательством в деятельность органа местного самоуправления

Один из экспертов позитивно оценил кассационное определение как отвечающее интересам граждан, проживающих на территории муниципального образования. Второй считает, что если суды будут определять, какие из стоящих перед властями задач необходимо решать «здесь и сейчас», это может привести к коллапсу бюджетной системы. Третий подчеркнул необходимость сохранения и развития механизма гибкого перераспределения полномочий между государством и муниципалитетами, а также повышения доходов бюджетов как субъектов РФ, так и муниципальных образований.

Верховный Суд опубликовал Кассационное определение по делу № 16-КАД22-8-К4, которым признал незаконным бездействие городской администрации по непринятию мер к обустройству дорог на территории поселка.

По результатам прокурорской проверки соблюдения администрацией г. Волгограда требований законодательства о безопасности дорожного движения было установлено отсутствие на территории ТОС «Солнечный» муниципальных линий наружного освещения. Также было выявлено, что дорожная система имеет грунтовое покрытие вместо предусмотренного проектом планировки и межевания асфальтового, которое в неблагоприятных погодных условиях становится недоступным для проезда транспорта и лишает жителей возможности свободного передвижения. Считая, что это создает угрозу причинения вреда жизни и здоровью граждан, поскольку затрудняет работу специальных служб, прокурор обратился в суд с административным иском о признании незаконным бездействия администрации города, выразившегося в непринятии мер по обустройству проездов на территории поселка. Прокурор также просил возложить обязанность на администрацию в течение полугода с момента вступления решения суда в законную силу исправить допущенные нарушения.

Решением
Краснооктябрьского районного суда г. Волгограда от 15 июля 2020 г. административный иск был удовлетворен частично – в частности, признано незаконным бездействие администрации города, выразившееся в непринятии мер к обустройству проездов указанной территории поселка в соответствии с требованиями, установленными проектом планировки и межевания территории. На городскую администрацию была возложена обязанность в течение шести месяцев с момента вступления решения суда в силу организовать работы по обустройству поселковых дорог в соответствии с проектом планировки и межевания территории – т.е. обеспечить асфальтовое, двухслойное, на черном щебне и песчаном основании покрытие. В удовлетворении требований об обустройстве искусственного освещения было отказано.

При этом суд исходил из того, что допсоглашением к заключенному 1 февраля 2018 г. администрацией Волгограда с ООО «Светосервис-Волгоград» концессионному соглашению об эксплуатации и строительстве линий наружного освещения города, улицы п. Солнечный были внесены в перечень объектов имущества в составе объекта соглашения. Данное обстоятельство, по мнению суда, свидетельствует об отсутствии со стороны административного ответчика незаконного бездействия по вопросу обустройства наружного искусственного освещения территории поселка.

На указанное решение прокурором было подано апелляционное представление, в котором он оспаривал законность и обоснованность решения в части отказа в удовлетворении заявленных требований. Так, прокурор просил отменить решение и удовлетворить его требования в полном объеме. Заинтересованное лицо департамента городского хозяйства администрации Волгограда подало апелляционную жалобу, в которой просило отменить решение первой инстанции и отказать в удовлетворении требований апелляционного представления.

Апелляционным определением Волгоградского областного суда от 1 апреля 2021 г. обжалуемый судебный акт был отменен, по делу принято новое решение об удовлетворении требований прокурора в части признания незаконным бездействия администрации города, выразившегося в непринятии мер по устройству наружного искусственного освещения территории поселка. На администрацию была возложена обязанность организовать соответствующие работы, а требования об обустройстве дорог были оставлены без удовлетворения. Кассационный суд это решение поддержал.

Суд апелляционной инстанции указал, что возложение на административного ответчика обязанности принять меры по обустройству проездов территории поселка в нарушение ч. 2 ст. 1 Закона об общих принципах организации местного самоуправления является вмешательством в деятельность органа местного самоуправления. При этом суд добавил, что решение Волгоградской городской Думы от 21 декабря 2018 г. «О бюджете Волгограда на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов» не предусматривает выделение средств на разработку проектно-сметной документации на строительство дорог в указанном поселке, а проект планировки и межевания носит рекомендательный характер.

Впоследствии председатель совета ТОС «Солнечный» обратился в Верховный Суд с кассационной жалобой, в которой поставил вопрос об отмене принятых по делу судебных актов. Заявитель привел доводы о незаконности апелляционного и кассационного определений исключительно в части отказа в удовлетворении требований, касающихся обустройства проездов территории поселка, и просил удовлетворить административный иск в полном объеме.

Изучив материалы дела, ВС отметил, что, принимая решения об отказе в административном иске в указанной части, апелляционная и кассационная инстанции неправильно применили нормы материального права, ошибочно полагая, что возложение на административного ответчика обязанности организовать работы по обустройству дорог территории поселка в отсутствие финансирования является вмешательством в деятельность органа местного самоуправления.

При этом Верховный Суд подчеркнул, что Конституционный Суд РФ неоднократно (например, в Определении от 9 ноября 2017 г. № 2516-О) высказывался о том, что недостаточность собственных доходных источников на уровне муниципальных образований влечет обязанность органов государственной власти осуществлять в целях сбалансированности местных бюджетов надлежащее бюджетное регулирование. Это касается и решения вопросов, связанных с объективной невозможностью органов местного самоуправления за счет собственных финансовых средств обеспечить в полной мере соблюдение требований, предъявляемых к наличию объектов необходимой инфраструктуры на земельных участках.

ВС отметил, что п. 5 ч. 1 ст. 16 Закона об общих принципах организации местного самоуправления, а также п. 6 и 11 ст. 13 Закона об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности к полномочиям органов местного самоуправления городских округов относят: осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения; утверждение нормативов финансовых затрат на капремонт, ремонт и содержание автодорог местного значения. В частности, согласно п. 4.2 Свода правил «СНиП 2.05.02-85* “Автомобильные дороги”», утвержденного Приказом Министерства регионального развития РФ от 30 июня 2012 г. № 266, автомобильные дороги должны обеспечивать безопасное и удобное движение как транспортных средств, так и пешеходов.

Суд добавил, что требования к параметрам и характеристикам эксплуатационного состояния (транспортно-эксплуатационным показателям) автомобильных дорог общего пользования, улиц и дорог городов и сельских поселений, допустимого по условиям обеспечения безопасности дорожного движения, установлены ГОСТ Р 50597-2017 «Национальный стандарт РФ. Дороги автомобильные и улицы. Требования к эксплуатационному состоянию, допустимому по условиям обеспечения безопасности дорожного движения. Методы контроля», утвержденным Приказом Росстандарта от 26 сентября 2017 г. № 1245-ст. Положения указанного стандарта направлены на обеспечение безопасности дорожного движения, сохранение жизни, здоровья и имущества населения, подчеркнул ВС.

В определении также отмечается, что вывод суда апелляционной инстанции о том, что проект планировки и межевания территории не носит обязательного характера, не соответствует установленным судом фактическим обстоятельствам дела, из которых следует, что постановлением администрации г. Волгограда от 31 мая 2010 г. № 1240 утвержден проект планировки и межевания территории п. Солнечный. В рамках реализации данного проекта предусмотрено обустройство проездов территории, а именно – рекомендовано дорожное покрытие принять двухслойным на черном щебне и песчаном основании, а существующие проезды перекрыть слоем асфальтобетона.

Судебная коллегия добавила, что администрацией Волгограда Комитету по градостроительству и архитектуре Волгограда поручено при оформлении исходно-разрешительной документации на проектирование и строительство объектов недвижимости, инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры руководствоваться утвержденным проектом. Данные о том, что исходно-разрешительная документация разработана, в материалах дела отсутствуют, заметил ВС. «Между тем апелляционное и кассационное определения в части отказа в удовлетворении требований прокурора об обязании администрации Волгограда принять меры по обустройству проездов территории поселка приведенным положениям не соответствуют, а допущенные судами существенные нарушения норм материального и процессуального права повлияли на исход административного дела», – разъясняется в определении.

Таким образом, Верховный Суд посчитал, что у апелляционной инстанции не имелось оснований для отмены решения первой инстанции в части удовлетворения требований прокурора, и отменил обжалуемые апелляционное и кассационное определения в указанной части, оставив в силе решение о признании незаконным бездействия административного ответчика, выразившееся в непринятии мер к обустройству поселковых дорог.

Адвокат АП Санкт-Петербурга Никита Тарасов в комментарии «АГ» отметил, что проблема дефицита средств местного бюджета актуальна для регионов России. «Не зря даже в Бюджетном кодексе РФ (ч. 3 ст. 92.1) закреплено ограничение, согласно которому дефицит местного бюджета не должен превышать 10% утвержденного общего годового объема доходов местного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений», – пояснил он.

При этом Никита Тарасов подчеркнул, что не в первый раз суды возлагают обязанность по содержанию и ремонту дорог местного значения именно на муниципалитеты. Например, в Постановлении Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 24 декабря 2020 г. № 13АП-32994/2020 отмечалось, что обязанность по обеспечению соответствия состояния дорог при их содержании установленным правилам, стандартам, техническим нормам и другим нормативным документам возлагается на лица, осуществляющие содержание автомобильных дорог, указал эксперт. Он добавил, что аналогичная позиция изложена в Определении Первого кассационного суда общей юрисдикции от 28 мая 2020 г. № 88-14706/2020 по делу, касающемуся требования о понуждении администрации муниципального образования привести принадлежащую ему на праве собственности автодорогу в соответствие с нормативными требованиями, предусмотренными для магистралей данной категории.

В целом выводы ВС эксперт оценил позитивно как отвечающие интересам граждан, проживающих на территории данного муниципального образования. По мнению Никиты Тарасова, КС в Определении № 2516-О справедливо указал, что недостаточность собственных доходных источников на уровне муниципальных образований влечет обязанность органов государственной власти РФ и ее субъектов осуществлять в целях сбалансированности местных бюджетов надлежащее бюджетное регулирование. В случае нехватки средств местных бюджетов на компенсацию льгот они должны выделяться муниципалитету из федерального и региональных бюджетов, добавил он. «Другое дело, что роль органов государственной власти субъекта РФ в данном деле (а именно – поступали ли в связи с дефицитом местного бюджета в органы государственной власти субъекта РФ обращения об увеличении финансирования на содержание дорог, и если да, то какая последовала реакция), исходя из текста судебного акта, проследить трудно. Также неясно, привлекались ли органы государственной власти субъекта РФ к участию в деле в качестве заинтересованного лица, и если да, какова была их правовая позиция», – в заключение заметил эксперт.

Адвокат АБ «Сидоркина, Пучкова и партнеры» Николай Васильев подчеркнул, что в определении поднята актуальная проблема, причем одновременно на нескольких уровнях. Во-первых, затронут вопрос о правиле невмешательства судов в организационно-хозяйственную деятельность органов власти и местного самоуправления. «Суды не вправе подменять эти органы, сохраняя систему разделения властей. На практике это правило толкуется столь широко, что практически любое бездействие муниципалитетов либо региональных властей невозможно оспорить в суде – в каждом случае суд усматривает вмешательство в вопросы целесообразности и усмотрения, что влечет отказ в удовлетворении иска. Отсутствие четких критериев в судебной практике наблюдается и в данном примере, когда судебные инстанции последовательно меняли итоговую позицию по делу», – прокомментировал Николай Васильев.

Во-вторых, добавил эксперт, затронута проблема соотношения полномочий органов местного самоуправления, их сферы ответственности и материальных возможностей. По его мнению, хотя это проблема не правовая, однако и вопросы местного значения, и критерии эффективности работы органов самоуправления, и распределение налогов определяются на федеральном уровне с уже заложенным дисбалансом, пояснил Николай Васильев.

Вместе с тем, полагает он, кассационное определение ВС является небесспорным. «С одной стороны, Суд постарался правовым способом сократить безответственность местных властей, избегающих судебного контроля с помощью тезиса о хозяйственной целесообразности. В рассматриваемом случае это решение поможет изыскать бюджетные средства (в том числе, возможно, региональные) для выполнения конкретной задачи. С другой стороны, возникает вопрос: сможет ли подобная практика помочь всем, а не только жителям конкретного поселка? Если аналогичные решения будут применяться повсеместно, есть риск массового неисполнения судебных решений. Дефицит бюджетных средств заставляет власти определять первостепенные и второстепенные задачи, формировать планы и графики финансирования. Если суды будут определять, какие из стоящих задач необходимо решать “здесь и сейчас”, это может повлечь коллапс бюджетной системы. Политика “малых добрых дел” не работает в массовом масштабе», – считает эксперт.

Главный научный сотрудник Центра исследований проблем территориального управления и самоуправления Московского государственного областного университета, д.ю.н. Александр Чертков отметил, что п. Солнечный без уличного освещения и асфальта на дорогах, к сожалению, – далеко не исключительный случай. По мнению адвоката, прокуратура может и должна требовать исправления ситуации, однако органы местного самоуправления далеко не всегда могут ее исправить. «Вмешательство региональных органов государственной власти в дела местного самоуправления происходит не “от хорошей жизни”. Конституционная реформа, провозгласившая единство публичной власти и обязанность взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в интересах населения, направлена в том числе на решение именно таких проблем. На это же направлены нормы Закона об общих принципах организации публичной власти», – пояснил Александр Чертков.

По мнению эксперта, суды нижестоящих инстанций по данному делу принимали «половинчатые» решения. При этом, добавил Александр Чертков, ВС прав, когда, исходя из норм Конституции РФ, законодательства и практики КС, обязал городские власти и заасфальтировать дороги, и установить мачты освещения. «Решать проблему придется, очевидно, органам государственной власти субъекта РФ во взаимодействии с органами местного самоуправления. Именно поэтому представляются необходимыми сохранение и развитие механизма гибкого перераспределения полномочий между государством и муниципалитетами, а также повышение доходов бюджетов – как субъектов РФ, так и местных», – резюмировал эксперт.