Может ли муниципалитет проверять лицензионные требования к УК в рамках контроля за соблюдением правил благоустройства?

Может ли муниципалитет проверять лицензионные требования к УК в рамках контроля за соблюдением правил благоустройства?

11 августа 2020

Управляющая МКД организация была оштрафована на 50 тыс. руб. за снег, не сметенный оперативно со ступенек крыльца обслуживаемого МКД. Напомним, что обязанность очищать МКД от снега – это, в том числе, лицензионная обязанность УК, которую могут проверить исключительно региональные органы жилищного надзора, причем исключительно в рамках лицензионного контроля.

Однако в данном случае штраф наложил муниципальный орган, – а он опирался лишь на требования, изложенные в местных Правилах благоустройства.

УК "сообразила", что если в муниципальных нормах о благоустройстве воспроизвести требования федерального законодательства, касающиеся обязанностей УК-лицензиата по содержанию общего имущества МКД, то муниципалитет, фактически, получит право контролировать исполнение УК лицензионных требований. С этим УК смириться не захотела и попыталась оспорить норму местных Правил благоустройства, которая предоставляла городской администрации право проверять исполнение этих Правил (в формулировке: "Контроль за исполнением настоящих Правил осуществляют отраслевые (функциональные) и территориальные органы администрации города в установленном законодательством порядке").

Все важные документы и новости о коронавирусе COVID-19 – в ежедневной рассылке Подписаться

Однако суд не согласился с тем, что спорная норма дает муниципалитету возможность надзирать за соблюдением лицензионных требований, которые воспроизведены в местных Правилах и которые уже являются объектом контроля со стороны органов госконтроля, при том, что регион не передавал соответствующих полномочий органам МСУ. По мнению суда, город проверять соблюдение лицензионных требований не вправе, – он лишь присматривает за благоустройством, а таковое, согласно Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. № 361-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" в редакции на момент принятия Правил благоустройства, включает в себя, в том числе, требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения. Да и в текущей редакции Закона об ОМСУ местные Правила благоустройства могут нормировать уборку территории муниципального образования, в том числе в зимний период.

Верховный Суд Российской Федерации также не удовлетворил жалобу УК:

• полномочия ОМСУ по утверждению местных Правил благоустройства не вызывают никаких сомнений,
• в соответствии с ч. 1–4 ст. 2 Закона № 294-ФЗ о проверках организаций и ИП, а также согласно ч. 1 ст. 17.1 Закона об ОМСУ, органы местного самоуправления уполномочены и осуществляют контроль за соблюдением муниципальных правовых актов, принятых по вопросам местного значения;
• согласно п. 18 постановления Пленума ВС РФ от 29 ноября 2007 г. № 48 (действовавшего в период рассмотрения конкретного дела заявителя), воспроизведение в муниципальных правилах благоустройства положений федерального законодательства само по себе не может свидетельствовать о незаконности оспариваемого правого акта;
• контроль за исполнением Правил благоустройства осуществляется городской администрацией не произвольно или по усмотрению ее отраслевых (функциональных) и территориальных органов, а в установленном законодательством порядке;
• спорная норма не регулирует вопросы привлечения к административной ответственности и не устанавливает правовые последствия неисполнения содержащихся в Правилах предписаний;
• вопрос же правомерности применения при рассмотрении конкретного спора оспариваемой нормы Правил благоустройства, либо иных норм не входит в компетенцию ВС РФ.

Тогда УК обратилась в Конституционный Суд Российской Федерации – и пожаловалась на подп. "а" п. 2 ч. 8 ст. 213 Кодекса административного судопроизводства ("при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов"). Именно этот подпункт, по логике УК, позволяет воспроизводить в муниципальном правовом акте требования федерального законодательства, в том числе лицензионные требования, и тем самым неправомерно допускает муниципальный контроль над их соблюдением.

Однако и КС РФ не увидел оснований для принятия жалобы к рассмотрению (Определение Конституционного Суда РФ от 28 мая 2020 г. № 1132-О):

• оспариваемый подп. "а" п. 2 ч. 8 ст. 213 КАС РФ устанавливает один из видов обстоятельств (соблюдение компетенции органом или должностным лицом, принявшим нормативный правовой акт), которое подлежит выяснению судом при проверке законности оспариваемых положений нормативного правового акта. Значит, он направлен на принятие законного и обоснованного судебного решения и призван обеспечить реализацию права на судебную защиту прав и свобод, гарантированного ст. 46 Конституции Российской Федерации;
• кроме того, согласно п. 28 постановления Пленума ВС РФ от 25 декабря 2018 г. № 50, при проверке соблюдения компетенции органом или должностным лицом, принявшим нормативный правовой акт, судам необходимо, в частности, учитывать, что регионы не вправе регулировать отношения, связанные с видами деятельности, лицензирование которых осуществляется РФ, и что органы местного самоуправления не вправе устанавливать какую-либо ответственность за неисполнение собственных актов;
• при этом в данных разъяснениях Пленума ВС РФ отмечается, что воспроизведение в оспариваемом акте положений нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, само по себе не свидетельствует о его незаконности;
• следовательно, в местных Правилах благоустройства можно отразить и санитарные требования, установленные на федеральном уровне, поскольку при этом же дополнительно не ограничиваются права и законные интересы собственников помещений в МКД или УК;
• такое включение "федеральных" норм в текст местных Правил не может рассматриваться как неправомерное, в том числе противоречащее конституционным требованиям в сфере разграничения предметов ведения;
• вместе с тем КС РФ напоминает, что решение вопросов благоустройства территории муниципального образования не может сопровождаться установлением норм права, предполагающих ограничения и запреты в отношении существа (основных характеристик) экономической деятельности, непосредственно не связанных с задачами обустройства комфортной среды обитания городского сообщества и не содержащихся в отраслевом (специальном) законодательстве. Иное означало бы признание за органами местного самоуправления городского округа, по сути, неограниченных регулятивных полномочий (определения от 5 декабря 2019 г. № 3273-О и № 3274-О).

Таким образом, попытка запретить дублирующий контроль за соблюдением целого ряда требований, которые могут закрепляться и на местном уровне, и на федеральном, – провалилась. Отметим, что текущая реформа контрольно-надзорной деятельности данную проблему также не решает.