КС: Закон о персональных данных не устанавливает, какие сведения госорганы обязаны предоставлять гражданам

Суд отказался рассматривать жалобу гражданина, ссылавшегося на невозможность реализации права на участие в местном самоуправлении из-за отсутствия доступа к контактным данным уполномоченного инициативной группы по проведению конференции граждан

Юрист, помогавший заявителю в составлении жалобы в КС, полагает, что граждане, персональные данные которых обрабатывают члены инициативной группы, имеют право на доступ к контактным данным последних, поскольку члены инициативной группы являются операторами персональных данных. Эксперты «АГ» поддержали выводы КС. Одна из них указала, что данная информация не является публичной, а значит, не может быть предоставлена гражданину. Вторая также согласилась с тем, что в данном случае муниципальный орган не был обязан предоставлять персональные данные других граждан заявителю, при этом она отметила, что в этом деле ярко проявилась конкуренция конституционных норм.

2 октября Конституционный Суд отказался рассматривать вопрос о конституционности отдельных норм Закона о персональных данных (Определение № 2634-О) по жалобе на невозможность реализации заявителем права на участие в местном самоуправлении из-за отсутствия доступа к контактным данным уполномоченного инициативной группы по проведению конференции граждан.

Заявитель пытался получить сведения в городской думе

В 2017 г. Воронежская городская Дума назначила проведение конференции граждан по вопросу об изменении формы избрания главы города, однако в решении представительного органа отсутствовала информация о контактных данных уполномоченного инициативной группы по проведению конференции. Поскольку Александр Татаринов хотел принять участие в конференции в качестве делегата, он обратился в городскую думу за информацией о способе связи с уполномоченным лицом.

Однако председатель Воронежской городской Думы отказался предоставить такие сведения, сославшись на то, что они являются персональными данными.

Обращения в суды общей юрисдикции

Александр Татаринов подал два административных иска. В одном он потребовал признать незаконным отказ городской думы в предоставлении ему информации о контактных данных уполномоченного инициативной группы по проведению конференции граждан.

Второе заявление было направлено на признание незаконным решения Воронежской городской Думы о назначении конференции и возложении на нее обязанности принять новое решение о проведении данной конференции с указанием в нем сведений для связи с организатором этого мероприятия.

Две инстанции отказали в удовлетворении первого иска, указав, что контактные данные уполномоченного инициативной группы являются персональными данными и не могут распространяться муниципальным представительным органом без согласия. Суды подчеркнули, что данная информация не может рассматриваться в качестве публичных сведений, поскольку уполномоченный инициативной группы по проведению конференции граждан не является публичным лицом, не наделен публичными функциями и представляет интересы только своей группы.

Кроме того, судами было установлено, что инициатива проведения конференции граждан ее организаторами была отозвана и указанное мероприятие не состоялось. В связи с этим они пришли к выводу о том, что у административного ответчика отсутствовала обязанность предоставить гражданину информацию о контактных данных уполномоченного инициативной группы по проведению конференции граждан (Апелляционное определение Воронежского областного суда от 26 июня 2018 г. по делу № 33а-4001/2018).

Второй иск Александра Татаринова также был отклонен. Суды отметили, что сведения об организаторе конференции не являются обязательными для указания в муниципальном правовом акте о назначении конференции граждан.

Обе инстанции отклонили доводы Александра Татаринова о необходимости применения по аналогии закона к спорным правоотношениям мер, обеспечивающих участие граждан в публичных слушаниях, к каковым, по мнению административного истца, относится и обнародование сведений об организаторе таких слушаний. Суды сослались на то, что Александр Татаринов неверно определил характер правоотношений по данному делу.

Кроме того, было установлено, что от уполномоченного инициативной группы по проведению конференции граждан до даты проведения данного мероприятия поступило заявление об отмене конференции. Данное собрание в назначенный срок не состоялась, а решение о его назначении утратило силу. Поэтому суды пришли к выводу о том, что оспариваемым решением представительного органа права и законные интересы административного истца не были нарушены (Апелляционное определение Воронежского областного суда от 6 ноября 2018 г. по делу № 33а-6698/2018).

Обращение в КС

Александр Татаринов подал две жалобы в Конституционный Суд, каждая из которых была связана с одним из указанных выше дел.

В одной из них заявитель оспаривал ч. 2 ст. 30 и ч. 2 ст. 33 Закона об общих принципах организации местного самоуправления. По его мнению, они не обеспечивают указание в решении представительного органа муниципального образования о назначении конференции граждан сведений об организаторе конференции, включая способ связи с ним, и тем самым ограничивают участие населения в осуществлении местного самоуправления в такой форме.

В том же документе Александр Татаринов указал, что ч. 6 ст. 15 Кодекса административного судопроизводства позволяет не применять аналогию закона в отсутствие нормативно установленного требования об указании сведений об организаторе конференции в решении представительного органа муниципального образования о назначении конференции граждан. Кроме того, гражданин утверждал, что ч. 1 ст. 84 КАС также не соответствует Конституции, поскольку создает несоразмерные ограничения судебной защиты прав граждан, связанных с их участием в конференции граждан.

Во второй жалобе заявитель оспаривал конституционность п. 2, 7 и 11 ч. 1 ст. 6 и ст. 7 Закона о персональных данных. Кроме того, Александр Татаринов снова заявил о неконституционности ч. 1 ст. 84 КАС, а также ч. 2 ст. 30 и ч. 2 ст. 33 Закона об общих принципах организации местного самоуправления. Дополнительно он оспаривал ч. 1 ст. 59 Кодекса административного судопроизводства и ч. 1 ст. 7, п. 3 ч. 1 ст. 10 Закона о порядке рассмотрения обращений граждан.

По мнению Александра Татаринова, оспариваемые законоположения устанавливают несоразмерные ограничения для получения информации о способе связи с организаторами конференции граждан и участия в осуществлении местного самоуправления, поскольку не относят указанные сведения к персональным данным, обрабатываемым без согласия граждан, обязывают обосновывать запрос таких сведений, не относят их предоставление гражданам к мерам восстановления нарушенных прав, не обязывают представительный орган муниципального образования содействовать гражданам в получении этих сведений и препятствуют судебной защите прав в данных спорных правоотношениях.

Позиция КС

Определением № 2633-О Конституционный Суд отказал в принятии к рассмотрению первой жалобы. Он посчитал, что заявитель связывает нарушение своих прав не с содержанием правовых норм, а с тем, как была осуществлена инициатива по проведению конкретной конференции и подготовка к ней. По мнению Суда, фактически Александр Татаринов просил оценить не конституционность норм, а правоприменительные решения по его делу, что не относится к компетенции КС.

В Определении № 2634-О КС согласился с тем, что ч. 4 ст. 29 Конституции гарантирует право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Однако, отметил Суд, в то же время ч. 1 ст. 23 устанавливает право каждого на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени, а ч. 1 ст. 24 Конституции не допускает сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия.

Оспариваемые положения Закона о персональных данных, по мнению Суда, направлены на обеспечение разумного баланса конституционно защищаемых ценностей: доступа граждан к информации, с одной стороны, и защиту прав субъектов персональных данных – с другой. «При этом они не устанавливают запрета на обработку, в том числе предоставление, каких-либо персональных данных при соблюдении условий их обработки и не определяют перечень и виды информации, которая должна предоставляться гражданам органами публичной власти в обязательном порядке», – подчеркнул КС.

Исходя из этого, Суд определил, что оспариваемые нормы о персональных данных не могут считаться нарушающими права граждан в указанном заявителем аспекте.

Относительно конституционности отдельных положений Закона об общих принципах организации местного самоуправления, предусматривающих принятие муниципального правового акта, в котором определяется порядок назначения и проведения конференции граждан, избрания делегатов, устанавливающих принципы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления и возлагающих на органы публичной власти и их должностных лиц обязанность содействовать населению в этом, КС отметил, что указанные нормы направлены на обеспечение прав граждан на участие в осуществлении местного самоуправления.

В свою очередь ч. 1 ст. 59 и ч. 1 ст. 84 КАС РФ, как указано в определении, обусловлены принципом состязательности и равноправия сторон административного судопроизводства при активной роли суда и направлены на создание условий для вынесения законного и обоснованного судебного постановления. Данные нормы, по мнению Суда, являются процессуальной гарантией права на судебную защиту, а значит, не нарушают права заявителя.

Вопрос о соответствии Конституции норм Закона о порядке рассмотрения обращений граждан КС рассматривать не стал, указав, что гражданин не подтвердил их применение в его деле.

Мнение представителя заявителя в СОЮ

В судах общей юрисдикции интересы Александра Татаринова представлял юрист, председатель правления Воронежской областной просветительской общественной организации «Русские люди» Константин Квасов. Он же помог подготовить жалобы в Конституционный Суд.

Юрист полагает, что уполномоченный инициативной группы и ее члены наделяются публичными полномочиями, в том числе и правом на обработку персональных данных. Он пояснил, что такая возможность предоставлялась инициативной группе, поскольку она собирала подписи жителей г. Воронежа в поддержку делегатов, для чего, в частности, использовались паспортные данные жителей.

Константин Квасов связывает публичность полномочий членов инициативной группы в том числе с тем фактом, что они определяют, кто проверяет подписи жителей. На основании этой проверки определяются делегаты. «То есть, по сути, указанные лица принимают решения, обязательные для третьих лиц», – пояснил юрист.

Как сообщил Константин Квасов, в судах общей юрисдикции Александр Татаринов неоднократно говорил о том, что его не интересуют личные данные уполномоченного лица, истцу была необходима лишь информация о способе связи с ним. «А эти сведения относятся к исполнению членами инициативной группы публичных полномочий по проведению конференции», – подчеркнул юрист.

Он отметил, что попытается использовать довод КС о том, что предоставление персональных данных возможно при соблюдении условий их обработки. Константин Квасов пояснил, что согласно п. 7 ч. 1 ст. 6 Закона о персональных данных их обработка без согласия субъекта допускается для достижения общественно значимых целей при соблюдении требований этого же закона. При этом в соответствии с ч. 7 ст. 14 Закона предусмотрено, что субъект персональных данных имеет право знать сведения об операторе.

По мнению юриста, в данном случае члены инициативной группы выступают в качестве операторов персональных данных. «С учетом указанного вывода Конституционного Суда мы попробуем добиться пересмотра дела об оспаривании отказа в предоставлении соответствующих сведений по новым обстоятельствам», – сообщил Константин Квасов.

Он с сожалением отметил парадоксальность ситуации, сложившейся по итогам рассмотрения дела в судах общей юрисдикции и КС. «Конференция граждан назначена решением городской думы, в котором не указано, как можно связаться с организатором этого мероприятия, в том числе для того, чтобы попытаться стать делегатом. Суды подтверждают правомерность отсутствия этой информации. А Конституционный Суд соглашается с таким правоприменением и при этом считает, что права гражданин не нарушены», – указал Константин Квасов.

В завершение своего комментария он выразил надежду на то, что внимание КС рано или поздно снова будет привлечено к поставленной Александром Татариновым проблеме либо научным сообществом, либо еще одной аналогичной жалобой.

Эксперты «АГ» поддержали выводы КС о персональных данных

Изучив Определение № 2634-О, адвокат АП Ставропольского края Нарине Айрапетян посчитала, что КС «совершенно справедливо» отказался рассматривать жалобу.

«Ключевым вопросом в данном случае является относимость запрашиваемых сведений к категории публичных. В данном случае при распространении данных, которые отнесены к персональным данным отдельного субъекта, имело бы место нарушение разумного баланса личных и публичных интересов. Удовлетворение требования заявителя, связанного с реализацией права на его доступ к информации, автоматически бы нарушило права инициатора проведения конференции, связанные с защитой его персональных данных», – пояснила Нарине Айрапетян. Кроме того, в связи с несостоявшейся конференцией говорить о нарушении прав и законных интересов в рамках конкретного дела не приходится, отметила адвокат.

Адвокат АА МГКА «Власова и партнеры» Людмила Космовская в свою очередь отметила, что в этом деле ярко проявилась конкуренция конституционных норм. «С одной стороны, ст. 29 гарантирует гражданам право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. С другой, ст. 17 говорит о том, что осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц», – пояснила она.

По словам адвоката, при возникновении подобных коллизий основная задача законодателя – определить баланс, при котором возможна реализация прав гражданина, но таким образом, чтобы не произошло нарушения прав иных лиц.

Людмила Космовская напомнила, что законом о персональных данных установлена обязанность лиц, получивших доступ к персональным данным, обеспечивать их конфиденциальность. Исключения из этого правила могут устанавливаться иными законами. «Например, право на получение и предоставление определенных сведений о гражданах предоставлено различным государственным органам», – сказала она.

При этом, отметила Людмила Космовская, обязанность органов власти предоставлять персональные данные других граждан по запросу заявителя действующим законодательством не предусмотрена. «Более того, ч. 8 ст. 14 Закона о персональных данных содержит ряд положений, согласно которым субъекту персональных данных может быть отказано в доступе к его собственным данным», – указала адвокат.