КС указал на недопустимость требований к бизнесу заключать договоры на получение прогнозов погоды

Как отмечается в постановлении, действующие нормы создают риски ущемления права предпринимателей на свободное использование своего имущества и допускают произвольное вмешательство в их частные дела

Юрист, представляющий интересы заявителя жалобы в КС, в комментарии «АГ» назвал постановление Суда конкретным примером, когда с предприятий сняли ненужную обязанность получения платной услуги. Один адвокат считает логичным то, что Конституционный Суд учел волю законодательной и исполнительной власти и вынес такое постановление. Другой отметил, что решение затрагивает важные для бизнеса вопросы о свободе договора и ограничении чрезмерного административного воздействия государством на субъекты предпринимательской деятельности.

29 сентября Конституционный Суд РФ вынес Постановление
№ 42-П, в котором признал неконституционными положения ч. 1 и 3 ст. 17 Закона о гидрометеорологической службе, п. 3, 4 и 5 Положения об информационных услугах в области гидрометеорологии, которые, по его мнению, ограничивают права субъектов предпринимательской деятельности.

Суды подтвердили обязанность заключения договора

В январе 2019 г. Министерством экологии Челябинской области была проведена проверка эффективности мероприятий по защите окружающей среды в отношении производителя мебельной фурнитуры ООО «Валмакс». По результатам проверки было установлено, что обществом не выполнены обязательства по соблюдению требований законодательства в части заключения договора на получение прогнозов о неблагоприятных метеорологических условиях. В связи с этим обществу было выдано предписание, которым в срок до 1 апреля 2019 г. заявителю требовалось заключить такой договор на получение прогнозов и осуществлять мероприятия по уменьшению выбросов вредных веществ в период неблагоприятных погодных условий.

ООО «Валмакс», полагая, что предписание нарушает его права и законные интересы, обратилось в суд с заявлением о признании его недействительным. Заявитель указывал, что Министерство не вправе требовать от него заключения договора на передачу прогнозов неблагоприятных метеорологических условий, так как это противоречит принципу свободы договора, отмечая, что информацию о прогнозе погоды общество вправе брать из публичных источников, в частности с сайтов Министерства и Росприроднадзора.

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 28 августа 2019 г. по делу А76-5085/2019 отказано в удовлетворении требований. Апелляция и суд округа поддержали данное решение. Судья Верховного Суда РФ отказал в передаче кассационной жалобы общества на указанные судебные акты для рассмотрения Судебной коллегией по экономическим спорам ВС РФ.

Как указали суды, общество не проводило мероприятия по сокращению выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух по причине отсутствия у него информации о неблагоприятных метеорологических условиях, а прогнозы таких условий по г. Миассу, где оно расположено, на официальном сайте Министерства экологии Челябинской области не размещаются. Тем не менее суды разъяснили, что факт отсутствия таких прогнозов не освобождает хозяйствующий субъект от исполнения возложенных на него законом обязанностей по защите окружающей среды, в том числе путем заключения соответствующего договора.

Обращение в Конституционный Суд

В жалобе в КС общество «Валмакс» указало, что ч. 1 и 3 ст. 17 Закона о гидрометеорологической службе, п. 3, 4 и 5 Положения об информационных услугах в области гидрометеорологии противоречат Конституции РФ, поскольку – с учетом правоприменительной практики – ограничивают права субъектов предпринимательской деятельности, возлагая на них обязанность заключать с учреждением в области гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды договор о предоставлении на платной основе прогнозов неблагоприятных метеорологических условий.

В жалобе, ссылаясь на Постановление КС РФ от 6 июня 2000 г. № 9-П и от 1 апреля 2003 г. № 4-П, заявитель отметил, что регулируемые гражданским законодательством договорные обязательства должны быть основаны на равенстве сторон, автономии их воли и имущественной самостоятельности, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела.

Так, по мнению заявителя, п. 1, 3 ст. 17 Закона о гидрометеорологической службе, п. 3, 4, 5 Положений об информационных услугах в области гидрометеорологии нарушают его конституционные права, так как:

• принуждают организацию к заключению договора с уполномоченным государственным органом, тем самым нарушая равенство сторон;
• игнорируют автономию воли заявителя;
• приводят к произвольному вмешательству государственных органов в частные дела организации;
• лишают заявителя возможности на свободное использование своего имущества для предпринимательской или иной не запрещенной законом экономической деятельности, лишают организацию имущественной самостоятельности. 

КС проанализировал правомерность требований уполномоченного органа

Конституционный Суд напомнил, что Конституция РФ гарантирует свободу экономической деятельности (ст. 8, ч. 1), каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, право частной собственности охраняется законом. Вместе с тем КС пояснил, что право частной собственности и свобода экономической деятельности не являются абсолютными и могут быть ограничены, но такие ограничения определяются законодателем не произвольно, а в соответствии с Конституцией РФ.

Суд указал, что конституционное право на благоприятную окружающую среду и на достоверную информацию о ее состоянии предполагает обязанности законодателя, который призван защитить публичный интерес в снижении хозяйствующими субъектами вредного воздействия на природу. Однако КС подчеркнул, что вводимые ограничения прав и свобод граждан, занимающихся предпринимательской деятельностью, должны быть соразмерными конституционно одобряемым целям и не создавать препятствий их экономической самостоятельности и инициативе.

Суд разъяснил, что наличие информации о неблагоприятных метеорологических условиях служит основанием как для проведения хозяйствующим субъектом мероприятий по уменьшению выбросов, так и для осуществления уполномоченным органом контроля за проведением данных мероприятий. В этой ситуации порядок передачи информации о состоянии окружающей среды, имеющей по своей направленности публичный характер, приобретает существенное юридическое значение для целей реализации прав и обязанностей участников соответствующих отношений, добавил КС.

Конституционный Суд указал, что Закон о гидрометеорологической службе разграничивает предоставляемые пользователям сведения о неблагоприятных погодных условиях на информацию общего назначения и специализированную. Информация общего назначения доводится до пользователей по сетям электрической и почтовой связи, через СМИ в режиме регулярных сообщений или по запросам пользователей, тогда как специализированная предоставляется пользователям во исполнение договоров (ст. 17 данного закона), пояснил КС.

Возможность взимания платы с лиц, не относящихся к органам публичной власти, за предоставление им сведений о состоянии окружающей среды, как указал Суд, создает неясность в вопросе о критериях определения размера платы за такие сведения. Также он отметил, что возникает вопрос о том, исчерпывается ли состав информации общего назначения, перечисленной в приложении к Положению, информацией в области гидрометеорологии, либо к ней может относиться какая-то иная информация, в приложении не упомянутая, в частности информация о неблагоприятных метеорологических условиях.

КС заметил, что в соответствии с ч. 3 ст. 17 Закона о гидрометеорологической службе и п. 5 Положения указание на предоставление информации по договорам на услуги по информационному обеспечению сделано лишь применительно к специализированной информации в области гидрометеорологии и мониторинга загрязнения окружающей природной среды. В связи с этим у него вызвала сомнение сама возможность требовать от хозяйствующего субъекта заключения договора для получения информации, которая с точки зрения действующего регулирования может рассматриваться как информация общего назначения.

Суд уточнил, что не вносит ясности в данный вопрос и принятый во исполнение ст. 19 Закона об охране атмосферного воздуха приказ Министерства природных ресурсов и экологии РФ от 17 ноября 2011 года № 899. Так, КС подчеркнул, что утвержденный приказом порядок не содержит каких-либо положений о предоставлении хозяйствующим субъектам территориальным органом или подведомственной организацией федерального органа исполнительной власти в области гидрометеорологии информации о неблагоприятных метеорологических условиях в форме прогнозов таких условий на 1–3 суток первой, второй или третьей степени опасности.

КС также отметил, что нет определенности и в том, надо ли заключать договор, если прогноз неблагоприятных метеорологических условий по городскому и иному поселению, в которых находится принадлежащий хозяйствующему субъекту источник выбросов, по каким-либо причинам в области гидрометеорологии и смежных с ней областях не готовится и не публикуется. «Обязательность заключения договора производна от понятия специализированной информации, содержание которой тем не менее нуждается в конкретизации для правильного понимания хозяйствующими и иными лицами своих публичных обязанностей в сфере охраны окружающей среды», – отмечено в постановлении.

Конституционный Суд указал, что оспариваемые в настоящем деле нормы не содержат прямых и недвусмысленных указаний, возлагающих на хозяйствующих субъектов обязанность по заключению договора о предоставлении информации о неблагоприятных метеорологических условиях. Он добавил, что в ответе на запрос Министерство природных ресурсов и экологии РФ также пришло к выводу, что оспариваемые в настоящем деле нормы не обязывают хозяйствующих субъектов вступать в договорные отношения для получения информации о неблагоприятных метеорологических условиях. Суд указал, что понуждение кого-либо к заключению договора возможно лишь в порядке исключения и только в случаях, прямо предусмотренных федеральным законом.

Решение Конституционного Суда

Таким образом, КС разъяснил, что оспариваемые нормы создают риски ущемления права хозяйствующих субъектов на свободное использование своего имущества для предпринимательской деятельности. Суд уточнил, что данные нормы, вопреки п. 1 ст. 1 ГК РФ, допускают произвольное вмешательство в частные дела, в том числе из-за отсутствия ясности в вопросе о том, при каких обстоятельствах на хозяйствующий субъект может быть возложена обязанность заключить с учреждением в области гидрометеорологии договор на получение прогнозов погодных условий. Неясность состоит также в том, что непонятно, когда данная информация может быть отнесена к сведениям общего назначения, которые должны быть доступными неопределенному кругу лиц, добавил Суд.

Федеральному законодателю и Правительству РФ предписано внести в действующее правовое регулирование изменения, вытекающие из данного постановления, с тем чтобы оправданные публичные цели, которые преследует государство, не приводили бы к неправомерному ограничению свободы предпринимательской деятельности и не препятствовали ее осуществлению.

Вместе с тем Суд уточнил, что данные выводы не ставят под сомнение допустимость разумных и соразмерных публично-правовых требований, связанных с охраной атмосферного воздуха от вредного воздействия в виде выбросов загрязняющих веществ, не освобождают от исполнения конституционной обязанности сохранять природу и окружающую среду.

В связи со вступлением в силу постановления КС указал, что не допускается выдача контролирующим органом предписаний юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям о необходимости заключить договор на получение прогнозов неблагоприятных метеорологических условий, а отсутствие данного договора само по себе не должно влечь применения негативных последствий.

По делу ООО «Валмакс» Суд не нашел достаточных оснований для пересмотра судебных актов, поскольку в обращении заявителя отсутствуют сведения, подтверждающие совершение им каких-либо действий, направленных на заблаговременное уяснение позиции уполномоченных органов о том, возлагает ли спорное регулирование на него обязанность получить прогноз погодных условий за плату на договорной основе.

Таким образом, Конституционный Суд постановил признать оспариваемые нормы неконституционными в той мере, в какой они в силу неоднозначности своего нормативного содержания не позволяют определить критерии, исходя из которых на хозяйствующий субъект может быть возложена обязанность заключить с учреждением в области гидрометеорологии возмездный договор на оказание информационных услуг, связанных с получением прогнозов неблагоприятных метеорологических условий.

Комментарий представителя заявителя

Юрист Сергей Гаврюшкин, представляющий интересы ООО «Валмакс», отметил, что в апелляционной жалобе на решение первой инстанции он указывал, что действующим законодательством не предусмотрена обязанность хозяйствующих субъектов заключать договоры на предоставление информации о наступлении неблагоприятных метеорологических условий. По его мнению, выводы суда были не мотивированы и не содержали сведений о том, какие именно нормы законодательства нарушены обществом.

Сергей Гаврюшкин пояснил, что указывал суду о том, что на сайтах метеорологической службы в отношении многих городов Челябинской области такая информация предоставляется бесплатно и что г. Миасс остался выделенным в этом плане. «Председательствующий судья в апелляционной инстанции сказал нам дословно: “нормы, обязывающей на заключение договора, нет в законодательстве, но вас обязали”», – поделился Сергей Гаврюшкин.

Представитель заявителя подчеркнул, что Конституционный Суд действительно разобрался в данном спорном вопросе и запросил все необходимые документы. По его мнению, постановление КС свидетельствует о том, что такие услуги не могут навязываться государством, уполномоченные органы должны предоставлять их на бесплатной основе, чтобы предприятия, ознакомившись с необходимой информацией, производили определенные мероприятия с целью сокращения неблагоприятного воздействия на окружающую среду.

«В нашей стране на всех уровнях власти, начиная с Президента РФ, говорится о том, что важно снизить давление на бизнес, помогая предпринимателям зарабатывать деньги. К сожалению, в основном это все просто слова», – отметил Сергей Гаврюшкин. По его мнению, данное постановление КС РФ – это конкретный пример, когда с предприятий сняли ненужную обязанность получения платной услуги.

Сергей Гаврюшкин считает, что природу нужно защищать, и он поддерживает то, что в КоАП предусмотрена ответственность за подобные нарушения. «Если тебя уведомили, ты не произвел ряд мероприятий, тебя оштрафовали, с этим я согласен, но навязывание услуги – это неприемлемо!» – заключил юрист.

Адвокаты прокомментировали позицию КС

Управляющий партнер ZHAROV GROUP, адвокат Евгений Жаров пояснил, что в данном случае проблема звучит следующим образом: если из-за погодных условий вредные выбросы не уходят наверх, а прибиваются к земле, предприятие должно уменьшить выбросы, пока погода не улучшится. Но как получать погодную сводку: за деньги от государства или ждать, пока само государство выложит ее в Интернет?

По мнению адвоката, проблема была, на практике она решалась так же, как и в случае с ООО «Валмакс»: получай прогноз сам, согласовывай с государством мероприятия по уменьшению выбросов в период этих погодных условий. «Так складывалась судебная практика об оспаривании предписаний и применении ст. 8.1 КоАП РФ. Раз эти доводы звучат в судах постоянно, значит проблема действительно актуальна», – предполагает Евгений Жаров.

Адвокат считает, что позиция Конституционного Суда является верной. Он отметил, что в ст. 19 Закона об охране атмосферного воздуха говорится, что сведения о неблагоприятных метеоусловиях у государства должны быть всегда. «Минприроды ответило, что не надо заставлять бизнес заключать договоры о платном получении этих же самых погодных сводок. Логично, что Конституционный Суд учел волю законодательной и исполнительной власти и вынес такое постановление», – заключил Евгений Жаров.

Адвокат АП Саратовской области Денис Шашкин подчеркнул, что постановление затрагивает важные для бизнеса вопросы о свободе договора и ограничении чрезмерного административного воздействия государством на субъекты предпринимательской деятельности: «Безусловно, необходимо учитывать необходимость обеспечения безопасности производств с целью недопущения ухудшения состояния экологии».

Он полагает, что в рассматриваемом случае сам факт получения таковых сведений на платной основе не может корректировать мероприятия, проводимые компанией, направленные на обеспечение экологической безопасности. По большому счету, это вопрос контроля исполнения обязательств по охране окружающей среды, добавил адвокат.

Эксперт указал, что понуждение к заключению договора возможно в исключительном случае, как это и отмечает в постановлении Конституционный Суд, при этом следует учитывать, что заключение таких договоров должно нести непосредственный прямой эффект в виде благ или ограничений, направленных на пресечение ущерба. «Безусловно, наличие возмездного договора на получение информации, которая имеет и может иметь свободный доступ, является препятствием для развития бизнеса и предпринимательства. Как верно указывает Конституционный Суд, данные понуждения (заключение договора на получение информации) не должны препятствовать развитию и не могут считаться конституционными», – резюмировал Денис Шашкин.