КС обобщил наиболее значимые правовые позиции о защите окружающей среды

В информационно-тематическое собрание Конституционный Суд включил семь постановлений и три определения

Один из экспертов отметил, что все акты, включенные в сборник, представляют несомненный интерес, а ряд поставленных в некоторых из них проблем требуют дальнейшей проработки. Другой подчеркнул, что обобщение напомнило о состоявшихся в истории экологического права кейсах, что может помочь в работе над жалобами в Конституционный Суд и сориентировать защитников. Третья полагает, что значительная часть из представленных КС актов являются крайне важными для складывающейся правоприменительной практики.

Конституционный Суд РФ опубликовал информационно-тематическое собрание своих правовых позиций о защите окружающей среды (по состоянию на декабрь 2021 г.).

В Постановлении № 18-П/1997 КС указал, что, принимая Закон РСФСР о социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, законодатель исходил из того, что государство признает ответственность перед гражданами за последствия крупнейшей по масштабам радиоактивного загрязнения биосферы экологической катастрофы, затронувшей судьбы миллионов людей, проживающих на огромных территориях. Суд отметил, что вред, причиненный гражданам, оказавшимся в зоне влияния радиационного излучения и других неблагоприятных факторов, возникших в момент чернобыльской катастрофы и продолжающих действовать вследствие риска проживания (работы) на радиационно загрязненных территориях, обязывает государство стремиться к его возможно более полному по объему возмещению.

Общественный консультант юридической фирмы Broslavsky & Weinman Лазарь Брославский подчеркнул, что в данном постановлении Конституционный Суд справедливо отметил, что причиненный вред «не может быть возмещен в порядке, установленном гражданским, административным, уголовным и другим отраслевым законодательством». «Пример тому – экологическая катастрофа в Норильске 29 мая 2020 г. Ведь ни у кого не вызывает сомнения, что сумма, взысканная с компании “Норникель” по решению суда, не может возместить причиненный экологический вред, а продолжительность и негативные последствия для природной среды региона и здоровья людей непредсказуемы и не поддаются исчислению», – указал эксперт.

Лазарь Брославский пояснил, что закон не дает ответа на вопрос, каким образом возместить ущерб в результате отдаленных последствий экологического правонарушения. Более того, руководствуясь п. 1 ст. 78 Закона об охране окружающей среды (с последующими изменениями и дополнениями), суд взыскивает с правонарушителя убытки в размере, определяемом в соответствии с методиками, утвержденными органами исполнительной власти.

Лазарь Брославский полагает, что проблему возмещения причиненного экологического вреда далеко не всегда можно решить одноразовым взысканием с ответчика. По его мнению, на законодательном уровне следует установить порядок его возмещения и в тех случаях, когда размер выявленных впоследствии убытков будет превышать взысканные с ответчика суммы. «Тогда, по моему мнению, может заработать правовая норма, закрепленная в п. 4 ст. 78 указанного закона, о том, что иски о компенсации за причиненный экологический вред могут быть предъявлены в течение 20 лет. А пока что непонятно, что это – срок исковой давности или период времени, в течение которого действует обязательство ответчика о возмещении причиненного им экологического вреда», – отметил эксперт.

В Определении № 284-О/2002 Конституционный Суд разъяснил, как определяется плата, внесение которой является необходимым условием получения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями права осуществлять хозяйственную и иную деятельность, оказывающую негативное воздействие на окружающую среду.

Согласно Постановлению № 8-П/2009, правовые основы государственной политики в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности должны определяться таким образом, чтобы обеспечивался баланс интересов субъектов хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на окружающую среду, и интересов человека и общества в целом. КС указал, что этим предопределяются возложение на государство в лице его органов соответствующих координирующих, контрольных и нормативно-регулятивных функций и конституционно-правовая ответственность за их выполнение.

Поскольку эксплуатация природных ресурсов, их вовлечение в хозяйственный оборот наносят ущерб окружающей среде, в условиях рыночной экономики общественные издержки на осуществление государством мероприятий по ее восстановлению должны покрываться прежде всего за счет субъектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающей вредное воздействие на окружающую природную среду, постановил Суд.

Адвокат, управляющий партнер ZHAROV GROUP Евгений Жаров отметил, что данное постановление интересно тем, что оно не просто развивает презумпцию экологической опасности любой хозяйственной деятельности, а переводит эту деятельность в разряд актуально вредной. В свою очередь, это заставляет разграничить законное и незаконное причинение вреда окружающей среде, определить объем допустимого негативного воздействия на разные компоненты окружающей среды, указал эксперт.

Лазарь Брославский считает, что закон должен определить, когда расходы на ликвидацию последствий ухудшения экологии несет государство, а когда хозяйствующий субъект. По его мнению, в случаях, когда это результат стихийных бедствий и различных экологических катаклизмов, – это, безусловно, обязанность государства. В случаях, когда ухудшение экологии – результат деятельности человека, должен действовать созданный государством правовой механизм, позволяющий распределить расходы на восстановление качества окружающей среды между государством и хозяйствующими субъектами, потенциальными источниками ее ухудшения, поделился эксперт. Он полагает, что данный механизм должен быть закреплен в Законе об охране окружающей среды.

В соответствии с Определением № 238-О-О/2010 правовое регулирование отношений, связанных с использованием лесных ресурсов, предполагает, в частности, обеспечение сохранности лесного фонда, его рациональное использование и эффективное воспроизводство. Конституционный Суд отметил, что для федерального законодателя не исключается возможность при осуществлении правового регулирования лесных отношений с учетом целей государственной социально-экономической политики вводить льготный порядок пользования лесными ресурсами для поддержки тех или иных категорий граждан или отраслей национальной экономики. Вместе с тем КС обратил внимание, что это не снимает с государства его конституционную ответственность за сохранение природы и окружающей среды и не освобождает от обязанностей осуществлять эффективный контроль в данной сфере общественных отношений, препятствовать причинению избыточного вреда окружающей среде в результате лесопользования и минимизировать экологические риски.

В Определении № 1421-О-О/2010 КС подчеркнул, что целью экологической экспертизы является не только предотвращение негативного воздействия намечаемой хозяйственной деятельности на окружающую среду, но и предупреждение связанных с нею социальных, экономических последствий реализации объекта экологической экспертизы, которые способны снижать уровень жизни людей.

Юрист Land Law Firm Юлия Максимкина пояснила, что в данном определении уточняется, что при осуществлении экологической экспертизы должен применяться риск-ориентированный подход, связанный с выявлением и последующим предупреждением социальных, экономических последствий, отметила эксперт. «Представляется, что такой подход должен использоваться и в других инструментах и процедурах, нашедших закрепление в экологическом законодательстве и в сложившейся практике. Например, при проведении экологического аудита, экологического страхования, эколого-правового консалтинга; оценки воздействия планируемой деятельности на окружающую среду, проектного финансирования и т.п.», – поделилась она.

Высшая инстанция напомнила, что конституционная обязанность сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам имеет всеобщий характер и распространяется как на граждан, так и на юридические лица, что с необходимостью предполагает и их ответственность за состояние экологии (Постановление № 5-П/2013). Также в данном постановлении КС указал, что установление экологических платежей имеет целью обеспечение конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду и, следовательно, преследует не столько фискальный интерес государства в наполнении казны, сколько общий интерес в сохранении природы и обеспечении экологической безопасности. Суд добавил, что такие платежи являются обязательными публично-правовыми платежами за осуществление государством мероприятий по охране окружающей среды, носят индивидуально-возмездный и компенсационный характер и являются по своей правовой природе не налогом, а фискальным сбором.

Юлия Максимкина считает, что КС уделил особое внимание экологическим платежам для того, чтобы напомнить правоприменителям, что в связи с принятием поправок в Закон об охране окружающей среды с 1 сентября 2022 г. ряд платежей будет «маркирован», то есть использоваться исключительно на природоохранные цели. «Тем самым за счет платы, которую будут вносить хозяйственные общества, государство будет финансировать мероприятия по охране и восстановлению окружающей среды. Напомню, что к целевым платежам, согласно принятым изменениям, будут отнесены: средства от платежа по искам о возмещении вреда, причиненного окружающей среде; плата за негативное воздействие на окружающую среду; суммы штрафов, установленные КоАП РФ и КоАП субъектов», – прокомментировала юрист.

В Постановлении № 12-П/2015 Конституционный Суд обратил внимание, что специфической чертой имущественной ответственности за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды является то, что вред как необходимое условие состава правонарушения причиняется не имуществу конкретного лица, а окружающей среде. Возмещение вреда в подобных случаях направлено в первую очередь на преодоление последствий и восстановление нарушенного состояния окружающей среды в максимально возможной степени.

Суд установил, что при регулировании отношений по возмещению такого вреда необходим учет свойств леса и как природного ресурса, и как экологической системы, а при оценке причиненного вреда – учет всех негативных последствий, возникших в результате правонарушения. В связи с этим для исчисления размера возмещения причиненного лесам вреда должны приниматься во внимание имущественная ценность леса, которая устанавливается на основе таких показателей, как рыночная или кадастровая стоимость, и его экологическая ценность, определяемая исходя из присущих лесам свойств – уникальности, способности к возобновлению, заменимости, местоположения и др., разъяснил КС.

По мнению Евгения Жарова, данное постановление освобождает государство от обязанности доказывать размер нанесенного окружающей среде вреда. Он обратил внимание, что важной идеей постановления является то, что вред окружающей среде не поддается в полной мере объективной оценке (в частности, по причине отдаленности во времени последствий правонарушения). «То есть последствия экологического вреда до конца не очевидны для самого деликвента и не могут быть им полностью предвидены. В связи с этим возникает ожидание, чтобы Конституционный Суд в будущем четко высказался: означает ли это, что ответственность у деликвента на самом деле по общему правилу возникает в силу простого причинения вреда (по типу объективного вменения), а не за вину», – подчеркнул Евгений Жаров.

Согласно Постановлению № 21-П/2016 лесной фонд представляет собой публичное достояние многонационального народа России, является как таковой федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим. КС указал, что право граждан заготавливать древесину для собственных нужд как одно из прав природопользования выступает возмездной формой реализации ими (за исключением лиц, относящихся к КМН Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ и ведущих традиционный образ жизни) права на использование природных ресурсов, вытекающего из ст. 9 Конституции РФ. При этом Суд подчеркнул, что субъекты РФ при реализации данного права должны обеспечивать рациональное и неистощительное использование лесов как относительно ограниченного природного ресурса.

В Постановлении № 14-П/2018 КС отметил, что законодательное регулирование отношений в области охоты и ведения охотничьего хозяйства должно быть направлено на соблюдение баланса интересов субъектов охотхозяйственной деятельности как связанной с воздействием на животный мир и другие природные ресурсы и интересов человека и общества в целом в обеспечении экологического благополучия.

В соответствии с Постановлением № 42-П/2021 в нормах экологического законодательства могут быть закреплены обязанности собственника, обусловленные конституционной обязанностью сохранять природу, в том числе предполагающие несение им расходов. КС уточнил, что они могут быть дифференцированы в зависимости от объективных критериев, отражающих масштаб и содержание хозяйственной деятельности субъекта предпринимательства, а именно от объема или массы выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух и иных характеристик выбросов, от типа хозяйственной деятельности, близости жилой застройки и других условий, влияющих на окружающую среду.

В то же время Конституционный Суд подчеркнул, что таким регулированием не должно ставиться под сомнение публичное предназначение информации о неблагоприятных метеорологических условиях. Такая информация готовится в рамках и для целей осуществления публичных функций, а правовой режим специализированной информации, которая предоставляется на основании возмездного договора, не должен использоваться для коммерциализации государственной деятельности в области гидрометеорологии, мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды, указано в постановлении.

Лазарь Брославский отметил, что все акты, вошедшие в информационно-тематическое собрание КС, представляют несомненный интерес. Особо он выделил постановление № 18-П/1997 и постановление № 8-П/2009, поскольку ряд поставленных в них проблем требуют, по его мнению, дальнейшей проработки.

Юлия Максимкина подчеркнула, что значительная часть из представленных КС актов являются крайне важными для складывающейся правоприменительной практики.

Евгений Жаров считает, что обобщение правовых позиций по вопросам защиты окружающей среды и экологическим спорам не станет рабочим инструментом в руках правоприменителя. Вместе с тем он указал, что данное собрание напомнило о состоявшихся в истории экологического права кейсах, что, безусловно, может помочь в работе над жалобами в Конституционный Суд и сориентировать защитников.