Адвокату вновь пришлось доказать незаконность приказа Роснедр

После признания спорного документа незаконным в апелляции кассационный суд направил дело на новое рассмотрение, посчитав, что нижестоящие инстанции не установили все фактические обстоятельства и не оценили должным образом доказательства и доводы сторон

В комментарии «АГ» адвокат Сергей Кривошеев, представлявший интересы горнорудной компании, лишенной лицензии незаконным приказом Роснедр, положительно оценил решение суда, но отметил, что оно могло быть изложено более ясно и полно. По мнению одного из экспертов «АГ», решение является справедливым и соответствует принципу установления и сохранения баланса между ответственностью пользователя недр и допущенным им нарушением. Другая отметила, что решением суда положено начало к тенденции развития судебной системы в соответствии с принципом разумности и адекватности. 

30 января Арбитражный суд г. Москвы вынес решение № А40-201511/18-148-1596 по делу об обжаловании горнорудной компанией приказа Федерального агентства по недропользованию по отзыву у нее лицензии на пользование недрами.

Как ранее писала «АГ», ООО «Горнорудная компания Олимп» владела лицензией на пользование недрами по разведке и добыче рудного золота в Республике Бурятия со сроком действия до 1 января 2026 г.

Первое признание приказа незаконным

В октябре 2016 г. в Роснедра поступило письмо Росприроднадзора о необходимости рассмотрения вопроса о досрочном прекращении права компании по пользованию недрами в связи с многочисленными нарушениями условий договора платного временного пользования ресурсами. Поскольку запрошенные ведомством пояснения получены не были, комиссия Роснедр приняла решение о выдаче компании уведомления о допущенных нарушениях и о возможном досрочном прекращении права пользования недрами в случае их неустранения, которое, однако, не было получено обществом.

Впоследствии Управление Росприроднадзора по Республике Бурятия провело внеплановую документарную проверку по выполнению компанией требований Роснедр, из акта которой следовало, что нарушения не устранены. В связи с этим «Горнорудная компания Олимп» приказом Роснедр от 30 мая 2018 г. № 209 была досрочно лишена права недропользования в соответствии с п. 3 и 8 ч. 2 ст. 20 Закона о недрах. В мае 2019 г. ведомство внесло в приказ дополнительные основания для отзыва лицензии.

Горнорудная компания оспорила приказ и дополнение к нему в судебном порядке, однако арбитражный суд отказал в удовлетворении требований, указав на допущенные заявителем нарушения и на правомочность Роснедр в вынесении оспариваемого приказа.

Апелляция, напротив, посчитала позицию горнорудной компании обоснованной, отметив, что в спорном приказе утверждалось о нарушении компанией п. 10 ст. 22 Закона о недрах, согласно которому пользователь недр обязан обеспечить выполнение условий, установленных лицензией или соглашением о разделе продукции, своевременное и правильное внесение платежей за пользование недрами. Указанные обстоятельства являются самостоятельным основанием для досрочного прекращения права пользования недрами в силу п. 2 ч. 2 ст. 20 Закона о недрах, однако они не были указаны в качестве правового основания при вынесении спорного приказа. Вторая инстанция также отметила, что ни Закон о недрах, ни административный регламент не предусматривают изменение оснований вынесенного приказа о досрочном прекращении права пользования недрами. Суд также отметил, что спорный приказ не содержит указаний, в чем выразилось систематическое нарушение правил пользования недрами.

Суд апелляционной инстанции указал, что в Законе о недрах не установлены условия и сроки представления недропользователями обязательной отчетности. Он также выявил недостатки акта проверки Управления Росприроднадзора, на основе которого был вынесен оспариваемый приказ Роснедр. Так, непредставление обществом государственной статистической отчетности было увязано с нарушением им п. 10 ст. 22 Закона о недрах, однако в документе не было указания на нарушение обществом его ст. 27.

Кроме того, апелляционный суд отметил, что отзыв лицензии должен отвечать требованиям справедливости. Поскольку единственное доказанное нарушение компании выразилось в непредставлении ею отчетности, было достаточно применения более мягкой меры государственного воздействия. С учетом того что компания впоследствии устранила допущенные нарушения, апелляционный суд указал на неадекватность примененной меры воздействия в виде отзыва у нее лицензии. Таким образом, решение первой инстанции было отменено, а оспариваемые приказы Роснедр – признаны незаконными.

Тогда в комментарии «АГ» адвокат АП г. Москвы Сергей Кривошеев, представлявший горнорудную компанию, пояснил, что линия защиты интересов общества строилась на том, что оно не было надлежащим образом уведомлено об отзыве лицензии и не знало, что в отношении него проводятся процедуры по ее отзыву. «Защита заявила о нарушении Почтой России правил по доставке корреспонденции и хранения заказных писем, что не позволило обществу получить предписания и приступить к устранению имеющихся недостатков. Привлеченные специалисты-лингвисты проконсультировали защиту относительно значения термина “систематичность”, поскольку не любое нарушение может привести к отзыву лицензии, а только систематическое. Впрочем, апелляционная инстанция установила, что у общества не было вообще нарушений правил пользования и Роснедра ошибочно квалифицировали допущенные им нарушения. Нам удалось доказать, что имевшиеся нарушения в части отсутствия необходимой отчетности и добычи золотой руды продиктованы попыткой рейдерского захвата компании», – рассказал Сергей Кривошеев.

Кассация отправила дело на новое рассмотрение

Впоследствии окружной суд отменил постановление апелляции и направил дело на новое рассмотрение в АС г. Москвы. Кассация сочла, что нижестоящие суды не установили все фактические обстоятельства дела и не оценили должным образом имеющиеся в деле доказательства и доводы сторон.

При этом окружной суд отметил, что нижестоящие суды при разрешении вопроса о досрочном прекращении права пользования недрами справедливо сослались на п. 20 Постановления Пленума ВАС РФ от 2 июня 2004 г. № 10 и обоснованно заключили, что аннулирование лицензии по своей правовой природе является административно-правовой санкцией и должно соответствовать предъявляемой к подобного рода мерам юридической ответственности. Следовательно, наличие формальных признаков нарушения не может служить основанием для принятия решения об аннулировании лицензии.

В свою очередь, Верховный Суд РФ отказался рассматривать кассационную жалобу горнорудной компании.

При новом рассмотрении дела арбитражный суд напомнил, что установленный административным органом срок для добровольного устранения выявленных нарушений может варьироваться от трех месяцев до одного года, при этом его исчисление начинается с момента получения соответствующего уведомления недропользователем. Само решение о прекращении пользования недрами по основанию п. 2 ст. 2 ст. 20 Закона о недрах может быть принято не ранее истечения указанного в уведомлении срока на устранение допущенных нарушений, который исчисляется с даты вручения: «До истечения данного срока решение о прекращении права пользования по рассматриваемому основанию принято быть не может».

Суд подчеркнул, что уведомление от 20 января 2017 г. было направлено горнорудной компании 23 января и 30 января передано почтальону, тогда же состоялась неудачная попытка вручения, а уже на следующий день почтовый конверт был выслан обратно отправителю. Вернувшийся в административный орган конверт с уведомлением не содержит в себе сведений о соблюдении Правил оказания услуг почтовой связи и наличии двух попыток вручения отправления, следовательно, общество фактически не было уведомлено о вынесенном в отношении него решении.

АС г. Москвы добавил, что инициатором отзыва лицензии у горнорудной компании был именно Росприроднадзор, который выявил нарушения условий лицензии. Он счел, что оспариваемый приказ Роснедр противоречит актам Росприроднадзора о назначении административного наказания, которыми не установлено систематических нарушений пользователем недр установленных норм и правил, а установлен факт нарушения условий лицензии.

Кроме того, на момент проверки Росприроднадзор и не мог установить такие нарушения правил пользования недрами, поскольку до 1 июля 2016 г. пользователь недр обязан был соблюдать требования законодательства и утвержденные стандарты (нормы и правила) по технологии ведения работ, связанных с пользованием недрами. После этой даты в Закон о недрах были внесены изменения, позволившие считать любые нарушения недропользователей нарушениями правил недропользования, в связи с чем объем проверок Росприроднадзора ограничивался установлением соблюдения стандартов технологии ведения работ, связанных с недрами.

Суд указал, что непредставление отчетов по формам 2-гр, 5-гр, 7-гр не может повлечь досрочное прекращение права пользования недрами, так как законодательство о недрах состоит из соответствующего закона и иных НПА, а обязанность предоставления такой отчетности предусмотрена только Приказом Росстата от 17 сентября 2013 г. № 371, который, согласно его преамбуле, не издавался во исполнение Закона о недрах. Кроме того, этот приказ не был зарегистрирован в Минюсте России и официально не опубликован.

Арбитражный суд присовокупил, что копия спорного приказа Роснедр была вручена представителю горнорудной компании лишь в судебном заседании 17 декабря 2019 г. При этом представитель ведомства пояснил, что обжалуемый заявителем документ последнему не направлялся. Со ссылкой на административный регламент Минприроды суд отметил, что любые изменения к оспариваемому приказу, которые возникли или могут возникнуть в будущем, также являются незаконными.

«Таким образом, применение меры государственного принуждения в виде отзыва лицензии при незначительном нарушении в части непредоставления статистической информации не является адекватной мерой государственного принуждения, в связи с чем досрочное прекращение действия лицензии является незаконным», – отметил суд, признав незаконными приказ Роснедр и дополнение к нему.

Представитель горнорудной компании прокомментировал выводы АС г. Москвы

Сергей Кривошеев положительно оценил решение суда, но отметил, что оно могло быть изложено более ясно и полно. «Тем не менее суд встал на сторону нашей позиции о том, что в период проверки (2012–2015 гг.) законодательство о недрах только формировалось и недропользователь не был излишне “заадминистрирован”, как после 1 июля 2016 г. Тогда некоторые нарушения не относились к тяжким и не могли повлечь отзыв лицензии», – отметил он.

По мнению адвоката, допущенная ошибка Роснедр при вынесении приказа № 209 была установлена судом со ссылкой на административный регламент о невозможности внесения в уже изданный приказ дополнительных оснований для отзыва лицензии. «И, конечно, мы приветствуем принятие судом довода адвокатов горнорудной компании в том, что нарушение Почтой России законодательства о почтовой связи не может приводить к ответственности общества в связи с неполучением уведомления о необходимости устранения нарушений. В настоящее время ООО обратилось в Роснедра за внесением изменений в лицензию в части предоставления обществу срока для предоставления технического проекта и устранения допущенных нарушений», – сообщил Сергей Кривошеев.

Эксперты «АГ» назвали судебный акт значимым для практики

Адвокат ФБК Legal Spb Ольга Назарчук отметила, что данным решением суда положено начало к тенденции развития судебной системы в соответствии с принципом разумности и адекватности.

«Лицензионно-разрешительная система, существующая сегодня в России, основывающаяся на нормативных правовых актах, принятых в период 1992–1998 гг., является малоэффективной и не защищает в должной мере интересы бизнеса. При такой системе недропользователь не защищен от неправомерного изъятия лицензии. Сфера недропользования достаточно дорогостоящая и несет высокие предпринимательские риски, в связи с чем судам необходимо пресекать произвол административных органов, основанный на их власти принятия соответствующих решений. Отзыв лицензии у недропользователей – это крайняя мера, которая может быть принята с учетом всех действий пользователя недр, существенности и значительности нарушений и их необратимости, и быть при этом единственным справедливым методом», – полагает она.

По мнению эксперта, решение ориентировано именно на принципы справедливости и соразмерности. При этом она обратила внимание на два момента: «Во-первых, по мнению суда, указанная отчетность не предусмотрена законодательством о недрах, во-вторых, административный орган попытался воспользоваться своим административным ресурсом и “исправил” оспариваемый приказ путем внесения в него изменений после уже начала судебного спора и принятия первоначально судом первой инстанции решения».

По словам адвоката, ранее имелись разъяснения уполномоченных органов о том, что непредставление пользователями недр государственной отчетности, нарушение сроков представления пользователями недр государственной отчетности, а также представление указанной отчетности, содержащей недостоверную информацию, может являться основанием для начала процедуры досрочного прекращения права пользования недрами в соответствии с п. 8 ч. 2 ст. 20, ч. 2 ст. 23 Закона о недрах. «Данная обязанность по обеспечению всей отчетностью следует из ст. 27 Закона о недрах и связана с понятием “рациональное использование” (ст. 23 Закона). Принимая во внимание выводы АС г. Москвы, непредставление такой отчетности не нарушает обязанности по предоставлению достоверных данных при осуществлении недропользования (п. 5 ст. 22 Закона о недрах), что кардинально меняет политику органов в сфере недропользования. Признание законным такого вывода может стать началом прекращения изъятия уполномоченными органами лицензий на основании лишь формального подхода», – заключила Ольга Назарчук.

Cтарший юрист АБ КИАП Юлия Усачева отметила, что решение является справедливым и соответствует принципу установления и сохранения баланса между ответственностью пользователя недр и допущенным им нарушением. «Так, в случае непредоставления пользователем отчета, необходимость которого продиктована актами Росстата, которые, в свою очередь, не являются законодательством о недрах по смыслу самого Закона о недрах, а являются некими техническими актами, законодательством предусмотрена административная ответственность в виде штрафа, а не санкция в виде лишения компании лицензии на пользование недрами. Такая мера не является адекватной мерой ответственности и носит карательный, властный характер. Суд прямо указал, что “непредоставление такой отчетности не может повлечь применение мер государственного принуждения в виде досрочного прекращения права пользования недрами”», – пояснила эксперт.

По ее мнению, такие выводы формируют положительную преюдицию для пользователей недрами. «Они также дают некие инструменты для коммуникации пользователей как с судебными инстанциями, так и с компетентными органами власти, поскольку в обычных условиях органы власти (в том числе судебной), как правило, не погружаются в обстоятельства дела и, учитывая специфику отношений в области недропользования, автоматически принимают позицию собственника недр, презюмируя, что собственники недр являются более сильной стороной, а пользователи недр не могут обладать какими-либо правами в отношении собственника», – подытожила Юлия Усачева.