Адвокаты и юристы прокомментировали предложения Президента РФ о поправках в Конституцию

Владимир Путин предложил внести коррективы, касающиеся перераспределения полномочий органов власти и усиления роли парламента и иных вопросов

Эксперты «АГ» неоднозначно оценили предполагаемые поправки в Конституцию, отметив, что предложения президента должны получить всестороннюю оценку общественности. Ряд предложений они назвали обоснованными и необходимыми, тогда как другие, по их мнению, носят спорный характер и заложенные в них цели могут быть достигнуты без изменения Конституции. Президент Федеральной палаты адвокатов Юрий Пилипенко в комментарии «АГ» назвал послание интересным и даже революционным, однако выразил опасение, что новеллы могут повлиять на независимость судей.

15 января в ходе оглашения послания Президента РФ к Федеральному Собранию на 2020 г. Владимир Путин высказался за внесение ряда поправок в российскую Конституцию.

Основные предложения президента

В частности, Владимир Путин высказался о дополнительном закреплении приоритета российской Конституции над международным законодательством; наделении Госдумы полномочиями по утверждению кандидатуры председателя Правительства РФ, а затем по представлению последнего – всех вице-премьеров и федеральных министров.

В случае принятия соответствующих поправок в Конституцию главы субъектов РФ, члены Совета Федерации, депутаты Госдумы, председатель правительства, его заместители, федеральные министры, руководители иных федеральных органов, а также судьи не смогут иметь иностранное гражданство, вид на жительство либо иной документ, который позволяет постоянно проживать на территории другой страны.

Еще более жесткие требования смогут предъявляться к кандидатам на пост Президента РФ: такие лица должны будут постоянно проживать в России не менее 25 лет, у них не должно быть иностранного гражданства или вида на жительство в другом государстве (причем не только на момент участия в выборах, но и когда бы то ни было ранее). Владимир Путин добавил, что в российском обществе обсуждается конституционное положение о том, что одно и то же лицо не должно занимать должность Президента РФ более двух сроков подряд. Он отказался считать указанный вопрос принципиальным, но выразил согласие с ним.

Российский президент также отметил, что отечественная судебная система играет ключевую роль в обеспечении законности и прав граждан. В связи с этим он предложил предусмотреть в Конституции РФ полномочия Совфеда по представлению Президента России отрешать от должности судей Конституционного и Верховного судов в случае совершения ими проступков, порочащих честь и достоинство, а также в иных случаях, которые свидетельствуют о невозможности сохранения лицом статуса судьи.

«Кроме того, для повышения качества отечественного законодательства, для надежной защиты интересов граждан предлагаю усилить роль Конституционного Суда, а именно: наделить его возможностью по запросам президента проверять конституционность законопроектов, принятых Федеральным Собранием, до их подписания главой государства. Можно подумать и о распространении полномочий Конституционного Суда оценивать на соответствие Конституции не только законы, но и иные нормативно-правовые акты органов государственной власти как федерального, так и регионального уровня», – заявил Владимир Путин.

Он также высказался за закрепление в Конституции РФ положений о том, чтобы МРОТ в России не мог быть ниже размера прожиточного минимума трудоспособного населения, и принципов достойного пенсионного обеспечения (регулярная индексация пенсий). Кроме того, были озвучены пожелания повысить роль губернаторов в выработке и принятии решений на федеральном уровне; отражение в Основном Законе статуса и роли Государственного Совета; назначение Президентом РФ руководителей всех силовых ведомств по итогам консультаций с Советом Федерации в силу того, что деятельность силовых и правоохранительных органов станет более прозрачной и подотчетной обществу.

Президент особо подчеркнул, что озвученные им предложения по модификации российской Конституции не ограничивают круг дискуссий вокруг данной темы. Поэтому предполагаемые поправки в Основной Закон нуждаются в широком публичном обсуждении. «Поправки, которые нам предстоит обсуждать, не затрагивают фундаментальных основ Конституции, а значит, могут быть утверждены парламентом в рамках действующей процедуры и действующего закона через принятие соответствующих конституционных законов. Вместе с тем, учитывая, что предложенные новации касаются существенных изменений политической системы, деятельности исполнительной, законодательной, судебной власти, считаю необходимым провести голосование граждан страны по всему пакету предложенных поправок в Конституцию РФ. И только по его результатам принимать окончательное решение», – подытожил он.

Эксперты «АГ» неоднозначно оценили предложения главы государства

Адвокат АП Архангельской области, к.ю.н. Владимир Цвиль полагает, что предложения президента должны получить всестороннюю оценку. «При этом один из важнейших критериев оценки изменений Конституции должен заключаться в том, что в целях обеспечения стабильности Основного Закона важным является принцип о необходимости изменений только тогда, когда без них нельзя обойтись», – отметил он.

По словам эксперта, предложение о том, что международные нормы и решения международных органов могут действовать на территории России в части, не противоречащей Конституции, само по себе правильное, поскольку это важнейшая гарантия государственного суверенитета. «Прямое закрепление этого принципа повысит понимание суверенитета страны, а потому имеет положительный потенциал. Однако и в действующем тексте Конституции этот принцип фактически присутствует в ее ст. 15», – считает Владимир Цвиль.

Он полагает, что текст и смысл Конституции и в настоящее время не позволяют действие противоречащих ей международных правил. «Если и признавать необходимость соответствующих изменений, то они по своему характеру касаются основ конституционного строя и предопределяют изменение главы 1 Конституции РФ (в частности, ст. 15). Однако, как следует из ст. 135 Конституции РФ, положения ее глав 1, 2 и 9 не могут быть пересмотрены, а в случае необходимости изменений этих глав – в специальной процедуре принимается новая Конституция. Таким образом, изменение главы 1 Конституции невозможно», – предостерег адвокат.

По его словам, если же предполагается «втиснуть» соответствующее изменение в текст других глав Конституции, то это не будет согласовываться со структурой конституционного текста. А нарушение сущностного содержания глав Конституции будет противоречить порядку изменения Конституции как гарантии ее основных свойств, отметил Владимир Цвиль.

Аналогичные сомнения у эксперта вызвали предложения о дополнении норм Конституции относительно МРОТ и индексации пенсий. «Данные изменения должны иметь место в главе 2 (ст. 37 и 39) Конституции РФ. Однако на эту главу также распространяется режим недопустимости изменений. При этом сами по себе указанные предложения по своему содержанию не вызывают сомнений, но вполне могут выполнять свою функцию на законодательном уровне», – считает адвокат.

По его мнению, самыми бесспорными во всем пакете предложений являются недопустимость для высших должностных лиц иметь иностранное гражданство, вид на жительство либо иной документ, который позволяет постоянно проживать на территории другого государства, а также ценз оседлости для президента. «Не менее стратегически важным является предложение о закреплении в Конституции принципа единой системы публичной власти в целях построения эффективного взаимодействия между государственными и муниципальными органами. Очевиден и положительный эффект от назначения прокуроров регионов по итогам консультаций с Советом Федерации, что позволит повысить независимость органов прокуратуры», – отметил Владимир Цвиль.

Адвокат добавил, что предложение о необходимости предусмотреть в Конституции полномочия Совета Федерации по представлению президента отрешать от должности судей КС и ВС требует глубокого и содержательного анализа. «Неоднозначность такого подхода главным образом обусловлена особой ролью суда как независимого арбитра. Для обеспечения указанной роли суду необходимо гарантировать именно независимость. В настоящее время, в частности, что касается КС РФ, прекращение полномочий его судей по указанным основаниям предусмотрено федеральным конституционным законом и производится Совфедом по представлению самого Конституционного Суда. Таким образом, изменениями предлагается ограничить самостоятельность Конституционного Суда в важном вопросе, который напрямую касается независимости, несменяемости и неприкосновенности его судей. Однозначности в решении этого вопроса быть не может, нужен глубокий анализ соблюдения баланса всех ветвей власти, который как обеспечил бы независимость каждой ветви, так и создал бы условия для реализации принципа «симфонии власти» – режима, предполагающего для каждой ветви власти свойственную ей среду эффективного осуществления своих функций», – пояснил Владимир Цвиль.

Он также убежден, что наделение КС полномочиями проверять конституционность законопроектов, принятых Федеральным Собранием, до их подписания главой государства может быть достижимо и без внесения поправок в Конституцию. При этом Владимир Цвиль усомнился в том, как КС РФ сможет оценить конституционность законопроекта в целом: «Это возможно, лишь если перед Конституционным Судом будет поставлен конкретный (узкий) вопрос (например, вопрос о конкретном вводимом законом правоограничении). В противном случае результаты конституционной проверки будут иметь абстрактный характер. В настоящее время, когда законодатель воспринял выработанные КС РФ конституционные принципы, конституционные дефекты законодательства не имеют ярко выраженного характера. Они, как правило, выявляются в процессе реализации нормы на практике, либо когда норма начинает применяться в неконституционном значении, либо когда появляются нестандартные ситуации, которые изначально сложно было предусмотреть в рамках законодательного процесса», – заключил адвокат.

Главный научный сотрудник Центра исследований проблем территориального управления и самоуправления Московского государственного областного университета, д.ю.н. Александр Чертков выразил согласие с Президентом РФ в том, что потенциал Конституции далеко не исчерпан, но некоторые конституционные поправки важны для развития России. «Прежде всего давно назрела необходимость закрепления в Конституции принципа единства системы публичной власти. Доктринально данный принцип формулировался и отстаивался в российской науке, обретение им конституционного закрепления можно только приветствовать», – отметил он.

Эксперт также одобрил предложения главы государства о запрете двойного гражданства для ряда высших должностей, о гарантированности прожиточного минимума и пенсионного обеспечения граждан. По его мнению, оптимальным вариантом было бы конституционное закрепление пенсионного возраста в свете предложений о его дальнейшем повышении.

«Приоритет норм Конституции над актами международного права и решениями международных органов распространен в мировой практике и вполне логичен. Государство не должно ратифицировать акты, противоречащие Основному Закону. В связи с этим расширение компетенции Конституционного Суда в этой части, равно как и по вопросам, озвученным президентом, было бы вполне уместно. Другое дело, что многое будет зависеть от конкретных формулировок и правоприменительной практики. Остается надеяться, что разумное желание защитить приоритет Конституции не приведет к сокращению возможностей защиты прав граждан, в том числе посредством обращения в ЕСПЧ. А возможность отправлять судей в отставку не в связи с совершением преступления, но за некие поступки, «свидетельствующие о невозможности сохранения лицом статуса судьи», – к уменьшению независимости судей от иных ветвей власти», – полагает Александр Чертков.

Он добавил, что расширение полномочий Федерального Собрания в отношении Правительства РФ и «силовых» ведомств также вызывает поддержку. «Вместе с тем важно, как эти предложения будут развиты в законодательстве. Оптимальным вариантом было бы формирование полноценной системы парламентского контроля на всех уровнях (федеральном, региональном, муниципальном) за исполнительной властью и особенно за «силовиками». В отношении последних парламентский контроль целесообразно дополнить всеобъемлющим общественным контролем, коль скоро Президент РФ так высоко оценил зрелость российского общества. Разумеется, прозвучавшие предложения и формы их реализации требуют широкого общественного обсуждения и принятия на общероссийском референдуме, как справедливо отметил президент», – подытожил эксперт.

Руководитель конституционной практики АК «Аснис и партнеры» МГКА Дмитрий Кравченко полагает, что для окончательной оценки озвученных предложений необходимо понимать их конкретную редакцию. «Например, в части предложений о примате международного права Конституционный Суд уже сформулировал позицию о приоритете Конституции, когда она лучше защищает права человека, и действующая редакция ст. 15 данной трактовке не препятствует. Речь вряд ли пойдет о приоритете рядового законодательства над международными нормами. Поэтому соответствующие изменения, вероятно, будут скорее декларативными», – отметил он.

По мнению эксперта, в части полномочий по прекращению статуса высших судей формулировки также важны. «Одно дело, если полномочия по прекращению статуса будут переданы от Высшей квалификационной коллегии судей, а другое – если это станет новым дополнительным полномочием парламента; важно и то, каковы будут условия и критерии. Но в целом процедура квази-импичмента судей может иметь место, и сама по себе она не вызывает отторжения», – полагает адвокат.

Дмитрий Кравченко добавил, что создание формального парламентского контроля за назначением Президентом РФ руководителей силовых структур в целом можно приветствовать, так как главная проблема всех спецслужб мира, включая, конечно, и российские, – непрозрачность и слабая подотчетность. «Также полезен и предварительный конституционный контроль, но важно организовать его так, чтобы Конституционный Суд не был связан своими же решениями, принятыми в рамках такого контроля, при дальнейшем рассмотрении конкретных жалоб заявителей», – резюмировал эксперт.

В свою очередь, адвокат Московской муниципальной коллегии адвокатов Алексей Лаптев отметил наличие ставшей уже классической проблемы соотношения Конституции РФ и международного права. «С точки зрения международного права приоритетны как раз нормы международного законодательства, поэтому соответствующие поправки в российскую Конституцию совершенно не повлияют на текущее положение дел и практику международных судов, включая ООН и ЕСПЧ. Полагаю, что такие предложения продиктованы намерением усилить внутригосударственную власть, однако это не поможет России избежать ответственности в международных спорах», – отметил эксперт.

По его мнению, многие предложения о внесении поправок в Конституцию РФ носят сугубо «косметический характер» и представляют собой «бюрократическое согласование» в целях заполнения информационной повестки дня.

Как сообщает пресс-служба Федеральной палаты адвокатов, статс-секретарь ФПА Константин Добрынин назвал Послание Президента РФ революционным. При этом он отметил, что различные предложенные главой государства новеллы носят спорный характер.

«Я не вижу усиления роли Конституционного Суда в предложении о том, что до подписания принятых законопроектов Конституционный Суд будет принимать решения об их соответствии Конституции. В этом есть странное вторжение судебной власти в полномочия власти законодательной и в законодательную процедуру, в таком случае не вполне ясна роль парламента. В то же время если Президент РФ получит право отстранять судей Конституционного и Верховного Судов РФ, то мы можем потерять независимость судебной власти и получить подчинение судебной власти главе государства», – считает Константин Добрынин. Наряду с этим он поприветствовал инициативу главы государства по выведению прокуроров из-под влияния региональных властей.

Президент Федеральной палаты адвокатов Юрий Пилипенко в комментарии «АГ» назвал послание интересным и даже революционным. «Внимания заслуживает буквально каждый абзац, но прежде всего хочется сказать несколько слов о предполагаемом праве Президента РФ по согласованию с Советом Федерации отстранять от должности судей Верховного и Конституционного судов. Сегодня и у общества в целом, и у нас, профессиональных участников судопроизводства, накопилось много вопросов, связанных с соотношением судебной и прочих ветвей власти. Есть опасения, что эта новелла может негативно повлиять на независимость судей», – отметил он.

Юрий Пилипенко также добавил, что в наделении правом КС проверять все законы на соответствие Конституции видится вторжение судебной власти в сферу компетенции Федерального Собрания. «Очевидно, что озвученная норма появилась с подачи Председателя Конституционного Суда. В целом от послания Президента РФ осталось впечатление, что в планах смешение друг с другом всех ветвей власти, а также ее значимых институтов, что создает перспективу чрезвычайной взаимозависимости», – прокомментировал президент ФПА.

Комментарий члена рабгруппы по подготовке поправок в Конституцию

Стоит отметить, что уже 15 января Владимир Путин подписал распоряжение о создании рабочей группы по подготовке предложений о внесении поправок в Конституцию. В нее вошли 75 человек из числа депутатов, членов Совета Федерации, представителей институтов гражданского общества, деятелей науки, культуры и бизнеса.

В числе прочих в состав рабочей группы вошел главный научный сотрудник Центра фундаментальных правовых исследований федерального государственного научно-исследовательского учреждения «Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации», заместитель председателя Научно-консультативного совета при ФПА РФ Валерий Лазарев.

«Я удовлетворен теми задачами, которые президент поставил перед рабочей группой, но предпочел бы не останавливаться на каких-либо деталях прошедшего сегодня обсуждения, так как нас ждет коллективная работа под руководством президента страны, и давать личные оценки считаю преждевременным, – прокомментировал он «АГ». – Вместе с тем некоторыми, в том числе промежуточными, новостями о ходе работы над поправками буду с удовольствием делиться с “АГ”».