Поправки к Конституции обсудили в Общественной палате РФ

От участников встречи поступили предложения по дополнению законопроекта новыми положениями

Свои предложения высказали и представители адвокатского сообщества: в обсуждении приняли участие вице-президент ФПА Владислав Гриб и советник ФПА Сергей Бородин.

29 января Общественная палата РФ провела общественные слушания президентского законопроекта о поправках в Конституцию РФ № 885214-7, где присутствовала сопредседатель рабочей группы по подготовке предложений о внесении таких поправок, директор Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ Талия Хабриева.

Напомним, что 20 января законопроект был внесен в Госдуму президентом, а уже 23 января депутаты единогласно проголосовали за его принятие (второе чтение запланировано на 11 февраля).

Открывая обсуждение, секретарь Общественной палаты Лидия Михеева сообщила, что все предложения участников встречи ОП РФ будут объединены в едином документе, который будет направлен в рабочую группу.

Изменение преамбулы

По словам Талии Хабриевой, экспертное сообщество считает, что преамбулу Конституции можно скорректировать без пересмотра Основного Закона в порядке, установленном для внесения поправок. Сопредседатель рабочей группы назвала преамбулу «ценностным каталогом» государства, обращенным не только к гражданам России, но и ко всему миру. Талия Хабриева согласилась с необходимостью изменения преамбулы, но подчеркнула, что она может дополняться лишь положениями, «способными сплотить общество, а не расколоть его».

Возможность изменения преамбулы Конституции без применения процедуры пересмотра поддержали заведующий кафедрой конституционного и международного права РПА Минюста России, д.ю.н. Вадим Виноградов, а также главный научный сотрудник ИЗиСП при Правительстве РФ, д.ю.н. Алексей Автономов.

Дискуссия о верховенстве международного права

О проблеме приоритета международного права над внутригосударственным рассказал председатель Российского общественного совета по международному сотрудничеству и публичной дипломатии при Общественной палате, заместитель секретаря ОП РФ Сергей Орджоникидзе.

Напомним, ст. 79 Конституции предлагается дополнить указанием на то, что решения межгосударственных органов, принятые на основании положений международных договоров РФ в их истолковании, противоречащем Конституции, не подлежат исполнению в России.

По мнению Сергея Орджоникидзе, в силу ч. 4 ст. 15 Конституции, закрепляющей приоритет международного права, указанные корректировки могут быть внесены только в случае пересмотра Конституции. При этом действующий Основной Закон специально сформулирован таким образом, чтобы пересмотреть положения глав 1, 2 и 9 Конституции было практически невозможно, подчеркнул спикер.

Эксперт отметил, что большинство государств скептически относятся к верховенству международного права над национальным и признают его только тогда, когда им это выгодно. Он добавил, что принятие поправки в ст. 79 может расцениваться как прямое противоречие ч. 4 ст. 15 Конституции. В то же время это противоречие, по словам Сергея Орджоникидзе, может быть исключено в случае обращения в Конституционный Суд.

Талия Хабриева не согласилась с таким подходом, подчеркнув, что не видит противоречий между указанными нормами. Сопредседатель рабочей группы напомнила, что согласно ч. 4 ст. 15 общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. А вершиной этой правовой системы в соответствии с ч. 1 ст. 15 Основного Закона является Конституция.

Вадим Виноградов обратил внимание коллег на то, что поправки не говорят о соотношении международного и внутригосударственного права, а затрагивают лишь вопрос исполнения решений межгосударственных органов.

Алексей Автономов подчеркнул, что проблема связана с расширительным толкованием Европейским Судом по правам человека текста Конвенции о защите прав человека и основных свобод. По его словам, ЕСПЧ создает в своих постановлениях новые доктрины, которые не отражены в тексте международного договора, подписанного Россией. Спикер отметил, что аналогичные сложности возникают и у других стран при взаимодействии с Европейским Судом, в частности у Великобритании и Германии.

В свою очередь генеральный директор Института региональных проблем Дмитрий Журавлев добавил, что было бы полезно хотя бы в самом общем виде отразить в Основном Законе механизм оценки соответствия международных договоров Конституции РФ.

Запрет иностранного гражданства госслужащих

Как ранее сообщалось, в Конституции предлагают закрепить требование об отсутствии иностранного гражданства или какого-либо документа, подтверждающего право на постоянное проживание за пределами РФ, у Президента РФ, высших должностных лиц субъектов, членов Совета Федерации и депутатов Госдумы, председателя правительства и его заместителей, федеральных министров, руководителей других федеральных государственных органов, а также у судей.

Вице-президент ФПА Владислав Гриб полагает, что указанное требование необходимо распространить на всех государственных служащих. Председатель Общественной палаты Тульской области Александр Воронцов рассказал, что во время обсуждений законопроекта в возглавляемой им палате прозвучало предложение распространить этот запрет и на членов семей должностных лиц, указанных в законопроекте.

Председатель ОП Краснодарского края Любовь Попова рассказала, что ей поступило предложение об установлении соответствующего запрета для государственных и муниципальных служащих, а также для руководителей государственных корпораций, компаний и учреждений.

Социальные права граждан

Талия Хабриева сообщила, что больше всего общество интересует укрепление социальных гарантий. По ее словам, в рамках сформированной президентом рабочей группы не так давно создано подразделение, которое будет заниматься исключительно этим вопросом. Сама Талия Хабриева, по ее словам, также планирует работать в этой подгруппе. Владислав Гриб указал, что вокруг «социальных» поправок развернулась большая дискуссия, и обратил внимание на необходимость более четкого формулирования социальных гарантий граждан.

Заместитель председателя Комиссии по территориальному развитию и местному самоуправлению ОП РФ заметила, что указание на МРОТ и пенсионные гарантии в ст. 75 Конституции кажется странным. По ее мнению, эти нормы должны попасть во вторую главу Основного Закона. В свою очередь член ОП Самарской области Виктор Полянский полагает, что индексация пенсий должна проводиться с превышением уровня инфляции.

Вопрос назначения судей

Принятый в первом чтении законопроект относит к ведению Совета Федерации прекращение по представлению президента полномочий судей Конституционного и Верховного судов, а также судей кассационных и апелляционных судов в случае совершения ими поступка, порочащего честь и достоинство судьи, а также в иных предусмотренных законом случаях, свидетельствующих о невозможности осуществления судьей своих полномочий. Председатель Комиссии по гармонизации межнациональных и межрелигиозных отношений ОП РФ Иосиф Дискин считает, что такое отрешение должно осуществляться как минимум тремя четвертями голосов членов Совета Федерации.

Предполагается, что Конституционный Суд сможет проверять по запросам Президента РФ конституционность законов, принятых палатами Федерального Собрания, до их подписания президентом. Советник ФПА Сергей Бородин увидел в двух указанных поправках попытку установить новый баланс между исполнительной и судебной ветвями власти: КС проверяет конституционность закона по запросу президента и при этом судьи КС могут быть отрешены от должности по инициативе того же лица. Возникает вопрос, сможет ли Суд принимать независимое решение, пояснил адвокат.

По словам Сергея Бородина, отдельные судьи говорят о том, что наделение Президента РФ инициативой по «отстранению» судей апелляционных и кассационных судов общей юрисдикции словно умаляет значимость главы государства. «Не президентское это дело, – пояснил их позицию адвокат. – Для этого есть органы судейского сообщества».

Сам Сергей Бородин посчитал предлагаемые изменения усилением контроля за судебной властью даже не со стороны президента, а со стороны его администрации. Однако Талия Хабриева с ним не согласилась. Речь идет об усилении контроля со стороны законодательной власти, подчеркнула она, имея в виду полномочия Совета Федерации.

Общенародное голосование

Согласно законопроекту, предлагаемые поправки к Конституции подлежат вынесению на «общероссийское голосование». Вадим Виноградов отметил, что, хотя Конституция позволяет корректировать 3–8 главы без участия граждан, это не исключает возможность проведения голосования.

Сергей Орджоникидзе полагает, что по действующему законодательству в таком качестве может рассматриваться только референдум.

Талия Хабриева пояснила, что рабочая группа активно обсуждает процедурные вопросы. По словам сопредседателя, вопрос о проведении общероссийского голосования будет отражен в законе о поправке, в этой части акт вступит в силу сразу после подписания, непосредственно поправки будут приняты по итогам такого голосования.

Упомянуть о гражданском обществе

О необходимости указать в преамбуле Конституции на признание значимости гражданского общества и ценности его идеалов первой упомянула Лидия Михеева. С ней согласился Алексей Автономов, добавив, что, хотя преамбула является ненормативной частью Основного Закона, она все же крайне важна для толкования отдельных положений Конституции.

Иосиф Дискин полагает, что линия общественных интересов должна проходить через всю Конституцию. В частности, он предложил указать в Основном Законе, что такие интересы представляет Общественная палата РФ.

Владислав Гриб отметил, что в Конституции можно упомянуть о региональных общественных палатах и об адвокатуре как об одном из институтов гражданского общества. В то же время Лидия Михеева полагает, что слишком подробное описание институтов гражданского общества в Основном Законе может повлечь излишнюю бюрократизацию этого живого организма.

Местное самоуправление

Александр Воронцов отметил, что граждане просят четко прописать функционал муниципалитетов и порядок их взаимодействия с региональными и федеральными властями.

Председатель Комиссии по территориальному развитию и местному самоуправлению ОП РФ Андрей Максимов обратил внимание на важность закрепления в Основном Законе принципа субсидиарности, согласно которому решения должны приниматься на как можно более близком к гражданам уровне. Заместитель председателя Комиссии по территориальному развитию и местному самоуправлению ОП РФ Светлана Разворотнева добавила, что провозглашенный принцип всеобщего местного самоуправления сталкивается с серьезной действительностью: многим муниципалитетам не хватает финансирования, живущие в них граждане не получают публичные услуги в нужном объеме. По ее мнению, реальность вынуждает закрепить в Основном Законе возможность органов местного самоуправления передавать свои полномочия государственной власти в таких случаях.

Иные вопросы

В ходе встречи участники говорили о необходимости указать в Конституции на запрет искажения исторических фактов, нерушимость границ России, традиционные семейные ценности. Дмитрий Журавлев отметил Государственный совет в качестве органа обратного воздействия регионов на федеральную власть. Владислав Гриб указал на возможность наделения указанного органа правом законодательной инициативы.

Прозвучал вопрос, насколько правомерно ограничивать возможность избрания одного и того же лица на должность президента не более двух раз. Автор вопроса пояснила, что это может расцениваться как ущемление прав граждан, которые хотят видеть своим президентом одного и того же человека. Лидия Михеева попросила представить это предложение в Общественную палату.

Владислав Гриб сообщил, что 30 января поправки обсудят в Ассоциации юристов России, и обратил внимание коллег на тот факт, что те предложения, которые не найдут отражения в Конституции, могут попасть в федеральные законы.