КС разъяснил, кто несет ответственность за нарушения местных Советов народных депутатов

Как указал Суд, обязанность муниципалитетов возмещать вред, связанный с действиями уже не существующих органов госвласти, возникает, лишь если их полномочия осуществлялись в той сфере, которая теперь отнесена к вопросам местного значения

Эксперты «АГ» разошлись в оценке постановления КС. ПО мнению одного из них, оно внесет дополнительную сумятицу в жизнь простых людей, поскольку из его буквального толкования следует, что причиненный действиями уполномоченного органа государственной власти вред не будет взыскан с правопреемника в полном объеме до момента внесения поправок в закон. Другой же эксперт, наоборот, считает, что документ не окажет существенного влияния на практику, поскольку касается определения объема ответственности и ее распределения между уровнями публичной власти.

3 июля Конституционный Суд РФ вынес Постановление № 26-П/2019 по жалобе муниципалитета на неконституционность ряда правовых норм, позволяющих взыскать с него убытки в связи со сносом построек, незаконно возведенных еще в советское время в пределах охранной зоны магистрального газопровода.

Обстоятельства дела

В 2017 г. Сергей Рязанов обратился в суд с иском к ПАО «Газпром», ООО «Газпром трансгаз Екатеринбург» и администрации городского округа Верхняя Пышма о взыскании убытков за снос признанных самовольными построек, незаконно возведенных в 1984 г. на его садоводческом участке в пределах охранной зоны опасного производственного объекта (магистрального газопровода) по вине местных властей.

По итогам рассмотрения спора суд взыскал с местной администрации Верхняя Пышма в пользу гражданина свыше 3 млн руб. Решение суда устояло в вышестоящих судебных инстанциях. При вынесении решений суды исходили из того, что местные органы власти должны были своевременно проинформировать граждан об ограничениях в использовании земельных участков, находящихся в охранной зоне. Суды сочли, что Сергей Рязанов не был должным образом проинформирован о таких ограничениях, хотя госприемка газопровода состоялась в 1972 г. (за несколько лет до предоставления ему садоводческого участка). В связи с этим суды указали, что именно администрация городского округа Верхняя Пышма, будучи правопреемником Верхнепышминского городского Совета народных депутатов, несет ответственность за причинение убытков, обусловленных сносом спорных строений.

Содержание жалобы в КС

В своей жалобе (имеется у «АГ») в Конституционный Суд администрация Верхней Пышмы сослалась на несоответствие Основному Закону ст. 15, 16 и 1069 ГК РФ, п. 4 ст. 242.2 БК РФ и ч. 10 ст. 85 Закона о местном самоуправлении.

Напомним, ст. 15 ГК РФ регулирует порядок полного возмещения убытков, причиненных лицу, чье право было нарушено, ст. 16 Кодекса посвящена случаям возмещения таких убытков РФ в лице ее субъекта иди муниципалитета, а ст. 1069 ГК устанавливает ответственность за вред, причиненный госорганами, органами местного самоуправления, их должностными лицами.

В п. 4 ст. 242.2 БК РФ закрепляется порядок исполнения судебных актов по искам к муниципальным образованиям о возмещении вреда, причиненного их незаконными действиями (бездействием). Согласно ч. 10 ст. 85 Закона о местном самоуправлении вновь образованные муниципалитеты являются правопреемниками органов и должностных лиц местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, осуществлявших на территориях этих муниципальных образований полномочия по решению вопросов местного значения.

Администрация Верхней Пышмы настаивала, что правопреемником местных органов государственной власти РСФСР являлась РСФСР, а затем Российская Федерация в лице ее казны. Обжалуемые нормы, отмечается в жалобе, не разграничивают гражданско-правовую ответственность органов местного самоуправления РФ и субъектов РФ и позволяют судам возлагать ответственность за незаконные решения местных органов власти РСФСР на современные органы местного самоуправления.

По мнению заявителя, оспариваемые положения ставят под сомнение должное финансово-экономическое обеспечение местного самоуправления соразмерно его полномочиям, а также порождают угрозу невыполнения или ненадлежащего выполнения муниципалитетами их обязанностей. Исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства местных бюджетов ведет к дефициту бюджета и не позволяет в полной мере удовлетворить законные интересы других граждан. «На муниципальные власти могут быть возложены неограниченные убытки в связи с незаконными решениями местных органов государственной власти РСФСР, что нарушает также установленные правила правопреемства в гражданском законодательстве», – подчеркивается в жалобе.

Конституционный Суд пояснил, когда муниципалитеты несут ответственность в деликтных обязательствах

Изучив материалы дела, Конституционный Суд РФ отметил, что сами по себе положения ст. 15, 16 и 1069 ГК РФ, регламентируя вопросы возмещения вреда, причиненного в том числе органами публичной власти, направлены на защиту прав потерпевших в деликтных обязательствах. Высшая судебная инстанция также подчеркнула необходимость сохранения непрерывности осуществления властных функций при регулировании вопросов правопреемства госорганов и органов местного самоуправления.

«Перемены, произошедшие в организации местной власти, изменение правовой природы и полномочий органов, осуществляющих публичную власть на местах, сами по себе не предполагают лишения гражданина права на возмещение вреда, который в качестве последствия незаконных действий (бездействия) уже не существующих органов власти возник для него в настоящее время <…>. С учетом названных конституционных предписаний правопреемство в широком своем значении должно пониматься в части ответственности муниципальных образований за действия (бездействие), совершенные их предшественниками – носителями публичной власти на соответствующей территории», – отмечено в постановлении Суда.

При этом КС указал, что обязанность муниципальных образований возместить за счет местного бюджета гражданам ущерб в связи со сносом принадлежащих им построек, возведенных ранее в нарушение установленных требований в охранной зоне опасного производственного объекта на земельном участке, предоставленном для целей садоводства местными органами государственной власти РСФСР, может возникать только в том случае, если полномочия этих органов осуществлялись в той сфере, которая фактически относится в настоящее время к вопросам местного значения. Иное, как пояснил Суд, могло бы привести к нарушению гарантий местного самоуправления.

Суд также исследовал вопросы предоставления земельных участков в их исторической ретроспективе

Касательно обстоятельств спора, инициированного Сергеем Рязановым в судах общей юрисдикции, КС отметил, что предоставление земельных участков, находящихся вблизи опасного производственного объекта (равно как и информирование о наличии соответствующих ограничений) относилось к ведению местных Советов народных депутатов и их исполнительных органов. В число местных Советов входили не только городские, сельские, поселковые и им подобные Советы (которые впоследствии были заменены органами местного самоуправления), но и областные и равные им по уровню Советы, ставшие органами госвласти субъектов РФ.

В настоящее время, как пояснил КС, неразграниченные земли по-прежнему составляют значительную часть земельного фонда страны. Земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена между РФ, ее субъектами и муниципальными образованиями, предоставляются гражданам и юридическим лицам органами местного самоуправления, если находятся на соответствующей муниципальной территории. Тем не менее отдельные вопросы местного значения, хотя и тесно связаны с земельными правоотношениями, но не включают в себя собственно предоставление участков, госсобственность на которые не разграничена.

«Соответственно, нельзя отрицать, что в настоящее время органы местного самоуправления выполняют функции по предоставлению земельных участков, относящихся к публичной собственности, включая те участки, которые предоставляются гражданам для собственных нужд в коллективном садоводстве. Однако правовое регулирование этих их функций в части, относящейся к участкам, государственная собственность на которые не разграничена (что в наибольшей степени соотносимо с предоставлением участков в период, когда местного самоуправления в современном его понимании не существовало), не позволяет рассматривать эти функции как безусловно связанные именно с решением вопросов местного значения», – указал КС.

Полномочия госорганов и муниципалитетов в области контроля за использованием земельных участков также подверглись оценке

Конституционный Суд также пояснил, что контроль за соблюдением требований земельного законодательства, будучи самостоятельным видом контроля, осуществляется как государственными, так и муниципальными органами. Последние обладают гораздо меньшим объемом полномочий в сравнении с госорганами, которые вправе применять меры административного воздействия в этой сфере.

«Следовательно, действующее законодательство содержит необходимые правовые механизмы, обеспечивающие информирование собственников и иных владельцев соответствующих земельных участков о наличии ограничений в пользовании ими. Однако в полном объеме такие механизмы начали функционировать лишь с момента вступления в силу указанных положений Закона от 3 августа 2018 года № 342-ФЗ о внесении изменений в ГрК РФ, что подтверждает их ранее существовавшую недостаточность», – резюмировал КС РФ. Он также отметил, что трудности разрешения споров в этой сфере предопределяются не только противоречивой правоприменительной практикой, но и динамикой правового регулирования соответствующих общественных отношений.

Кроме того, КС добавил, что изменения в экономической политике государства и сопутствующие им законодательные новеллы повлекли возможность появления на земельных участках, предназначенных для садоводства, где изначально допускались только садовые домики для сезонного использования, более капитальных построек.

Он также указал на отсутствие у публичных органов возможности предотвратить возведение не отвечающих установленным требованиям зданий и сооружений в зонах с особыми условиями использования территорий. «До 1990 г. на садовых земельных участках, исходя из их целевого назначения, могли возводиться только одноэтажные летние садовые домики, размеры которых жестко нормировались типовыми уставами садоводческого товарищества. В новых социально-экономических условиях законодательство уже не предполагает ограничений предельных размеров жилых строений, возводимых на садовых земельных участках, но требует соблюдения строительных норм и правил», – заключил Суд.

Выводы Суда

С учетом изложенного КС постановил, что полномочия по предоставлению земельных участков и земельному контролю не могут рассматриваться исключительно как связанные с разрешением вопросов местного значения. Следовательно, орган местного самоуправления не должен в качестве единственного правопреемника нести всю полноту ответственности за действия (бездействие) органов госвласти РСФСР на местах, при которых были выделены земельные участки для ведения садоводства и не был обеспечен контроль за соблюдением ограничений при возведении на их территории построек.

Суд также пришел к выводу, что ответственность за непринятие таких мер не может быть снята с госорганов: «Изложенное не снимает доли ответственности с органов публичной власти на местах как с допустивших возведение гражданами построек, которые впоследствии были снесены в связи с несоответствием их возведения нормативным требованиям, при том что граждане действовали добросовестно, разумно и осмотрительно».

С учетом перечисленного Конституционный Суд РФ в своем Постановлении признал неконституционными взаимосвязанные положения ст. 15, 16 и 1069 ГК РФ и ч. 10 ст. 85 Закона о местном самоуправлении. В связи с этим Суд рекомендовал федеральному законодателю урегулировать вопрос о распределении между органами публичной власти обязанностей по возмещению гражданам (при условии их должной добросовестности, разумности и осмотрительности) ущерба в случае сноса построек, незаконно возведенных на садоводческом участке, предоставленном местными органами госвласти РСФСР и расположенном в охранной зоне опасного производственного объекта.

После таких изменений в законодательство, как пояснил КС, могут быть восстановлены права городского округа Верхняя Пышма, связанные с выплатой Сергею Рязанову причиненного ущерба. При рассмотрении аналогичных споров судам общей юрисдикции рекомендовано руководствоваться разъяснениями, данными в постановлении.

Эксперты «АГ» неоднозначно оценили разъяснения КС

Партнер, руководитель практики «Межевание, кадастр, регистрация» ООО «Содружество Земельных Юристов» Юлия Бузанова считает, что постановление Конституционного Суда вносит дополнительную сумятицу в жизнь простых людей. «Из его буквального толкования следует, что причиненный действиями уполномоченного органа государственной власти вред (при доказанном наличии вреда и размера убытков) не будет взыскан с правопреемника виновного лица в полном объеме до момента внесения поправок в закон. При этом действующими нормативными актами презюмируется указанная выше обязанность о полном возмещении убытков», – пояснила она.

Эксперт отметила необходимость внесения законодательных изменений, касающихся механизма распределения обязанностей между разными уровнями госвласти, до признания неконституционными тех или иных положений. «В противном случае все вынесенные ранее судебные акты, в которых установлены факт возникновения убытков и их размер, будут неисполнимы. Что, с учетом количества уже рассмотренных и подлежащих рассмотрению дел о взыскании убытков вследствие действий/бездействий органа власти при выделении участков, расположенных в охранных зонах, будет иметь колоссальные масштабы», – объяснила Юлия Бузанова.

В свою очередь адвокат АБ «Ковалёв, Рязанцев и партнеры» Виктор Глушаков считает, что комментируемый судебный акт не окажет существенного влияния на правоприменительную практику по двум причинам.

«Во-первых, в документе оцениваются очень специфические обстоятельства. Речь идет о распределении ответственности между местной властью и федеральной за решения, которые принимались органами власти РСФСР, в случае сноса построек, возведенных в нарушение установленных требований на земельном участке, предоставленном местными органами государственной власти РСФСР для ведения садоводства и расположенном в охранной зоне опасного производственного объекта. Аналогичных дел, в которых упоминаются подобные обстоятельства, на практике крайне мало. Впрочем, не исключаю, что какие-то регионы или районы сталкивались с “волной” подобных споров, так как подобные решения органов власти редко касаются одного человека и затрагивают интересы групп людей. Суды могли столкнуться с большим количеством однотипных исков в небольшой промежуток времени», – пояснил адвокат.

«Во-вторых, решаемый КС РФ вопрос касался исключительно определения объема ответственности и ее распределения между уровнями публичной власти. Для правоприменительной практики это не имеет существенного значения, так как влияет исключительно на вопрос определения субъектного состава спора, который так или иначе будет уточняться в ходе судебного разбирательства», – добавил эксперт.

По мнению Виктора Глушакова, постановление КС РФ имеет значение в очень ограниченном перечне ситуаций, связанных с недобросовестными действиями «прошлой» власти, и имеет значение лишь на стадии определения субъектного состава спора либо на стадии исполнения судебного акта при определении бюджета, за счет которого будет происходить взыскание.