«Инстанции последней надежды»

Роль КС и ВС в защите прав граждан и развитии правоприменительной практики на примерах последних лет

Чертков Александр
Д.ю.н., доцент, главный научный сотрудник Центра исследований проблем территориального управления и самоуправления

28 марта 2023
Судебная практикаГражданское право и процесс

Конституционная реформа 2020 г. породила существенные изменения законодательства в различных сферах общественных отношений. Эффективность регулятивных новелл можно оценить лишь на основе анализа практики их применения, что, думаю, пока едва ли можно сделать объективно. Но со временем практика будет нарабатываться.

Именно судебная практика дает самую «юридическую» оценку нормам законов и иных нормативных правовых актов в конкретных ситуациях, при этом сама она не всегда сбалансирована и безупречна. С одной стороны, перефразируя известное выражение о юридической науке, судья начинается там, где он говорит законодателю «нет». Во всяком случае суд не должен слепо следовать букве конкретного акта, не руководствуясь при этом принципами права и общими положениями законодательства. С другой – суд не может подменять законодателя: он лишь применяет нормы права к конкретным ситуациям. В свою очередь, именно суды толкуют правовые нормы при их применении, и пределы судебного усмотрения порой широки.

Пересмотр особо сложных дел после вынесения решения Конституционного или Верховного Суда РФ является важнейшим способом восстановления нарушенных прав и свобод человека и гражданина, когда решение суда вступило в законную силу. После отказа России от исполнения решений Европейского Суда по правам человека подобный способ восстановления нарушенных прав (пересмотр дела на основании решения ЕСПЧ) утрачен. В связи с этим решения КС и ВС имеют важнейшее значение для правоприменительной практики с позиции как зашиты прав и свобод граждан, так и совершенствования организации публичной власти и решения многих проблем общества и государства.

Так, суды различных инстанций в ряде случаев1 принимали «половинчатые» решения по вопросам ведения региональных и муниципальных органов – в частности, в сфере благоустройства. В целом проблема благоустройства территории в муниципальных образованиях остается крайне актуальной. Прокуратура может и должна требовать исправлять ситуацию, однако органы местного самоуправления далеко не всегда могут сделать это. Вмешательство региональных органов в дела местного самоуправления происходит «не от хорошей жизни».

Верховный Суд прав, когда, исходя из норм Конституции РФ, обязывает местные власти к решению всех имеющихся проблем (в конкретном деле – заасфальтировать дороги и установить фонари для освещения2). Поселок остался без уличного освещения и асфальта на дорогах, и решать данную проблему придется, очевидно, органам государственной власти субъекта Федерации во взаимодействии с органами местного самоуправления.

Конституционная реформа, провозгласившая единство публичной власти и обязанность взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в интересах населения, направлена в том числе на решение подобных проблем. Необходимо дальнейшее развитие механизма гибкого перераспределения полномочий между государством и муниципалитетами, а также повышение доходов региональных и местных бюджетов. Полагаю, что последовательная позиция ВС будет способствовать развитию такого механизма и эффективности осуществления публичной власти.

Установление экстраординарных правовых режимов актуализировалось с началом пандемии коронавируса в 2020 г. и остается важной проблемой по настоящее время. В России вводились и отменялись различные ограничительные меры, за их нарушение устанавливалась ответственность. Практика высших судов играла важную роль в разработке оптимальных мер реагирования на подобные вызовы.

ВС обеспечивал защиту прав граждан и юридических лиц в условиях пандемии. В частности, Постановлением от 29 июля 2022 г. № 5-АД22-61-К2 он отменил решения нижестоящих судов, с чем, полагаю, следует безусловно согласиться. Причина прекращения производства по конкретному делу была очевидна: утратили силу нормы, устанавливающие требования, за неисполнение которых в отношении общества с ограниченной ответственностью возбуждено производство по делу об административном правонарушении.

Данное обоснованное решение не было принято нижестоящими судами – решился на это только Верховный Суд. Эту ситуацию, как представляется, можно объяснить проявлением «обвинительного уклона»: если дело (административное или уголовное) возбуждено и расследовано, компетентные органы публичной власти представили в суд обвинительные заключения, судьи зачастую лишь выбирают санкцию, но не прекращают производство по делу, несмотря на наличие для этого правовых оснований. Остается надеяться, что позиция ВС по данному делу не только встретит широкую поддержку, но и будет последовательно применяться, что в конечном итоге сможет изменить тенденцию «обвинительного уклона».

Не менее значима для обеспечения прав граждан и организаций публичной власти практика Конституционного Суда. В целом его решения выполняются системно и в полном объеме. Проблемой остаются сроки исполнения в случаях, когда требуется внесение изменений в законодательство. Особую остроту проблема исполнения решений КС приобретает в ситуациях, когда такое исполнение связано со значительными материальными выплатами и иными компенсациями заявителям, что влечет расходы различных уровней бюджетной системы.

К данной категории можно отнести исполнение Постановления от 10 декабря 2019 г. № 39-П, в котором КС справедливо обратил внимание на необходимость установить на федеральном уровне специальное нормативное обеспечение права реабилитированных лиц и членов их семей возвращаться в те местности и населенные пункты, где они проживали до применения к ним репрессивных мер. Тем не менее специальное нормативное обеспечение, на которое указано в постановлении, до сих пор отсутствует.

Проблема сроков внесения изменений в законодательство в связи с исполнением решений КС носит отчасти объективный характер и связана с длительностью правотворческого процесса. Остроту проблеме придает и сложная социально-экономическая ситуация в стране, когда ресурсов для компенсаций порой просто не хватает.

При этом нельзя не отметить изменение подходов государства к решению социальных проблем. Так, если в 90-е гг. ХХ в. реабилитации жертв политических репрессий придавалось исключительное значение, то впоследствии приоритеты государственной политики были скорректированы в пользу иных значимых конституционных ценностей. Совокупность описанных факторов существенно затрудняет решение проблемы. Заявителям остается обращаться в суды, включая высший орган конституционного контроля, а также в представительные органы и добиваться реализации их прав. Иные механизмы решения проблемы пока отсутствуют.

При всей значимости судебной практики для развития законодательства суды не могут подменять собой законодательные органы. В частности, КС, как и суды общей юрисдикции, обоснованно признал не противоречащими Конституции (как и федеральному законодательству) ч. 1 и 5 ст. 43 Устава муниципального округа Тверской в г. Москве, согласно которым основанием для отзыва депутата является нарушение им законодательства, подтвержденное в судебном порядке. При этом депутат считается отозванным, если за отзыв проголосовали не менее 50% избирателей, зарегистрированных в избирательном округе. Основаниями для отзыва депутата могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения судом.

Институт отзыва депутатов не нашел широкого распространения в существующей конституционной модели. Вместе с тем именно муниципальные депутаты как наиболее приближенные к населению выборные лица могут и должны иметь наиболее функциональную систему отзыва. В рамках действующих конституционных норм федеральный законодатель, а вслед за ним иные уровни публичной власти могут упростить процедуру отзыва муниципальных депутатов. Но в настоящее время оснований для отмены действующего регулирования у судов нет.

Вопросы выборов в целом зачастую становятся предметом судебных разбирательств. Отдельные нормы в данной области, равно как и в упомянутой сфере отзыва выборных лиц, нуждаются в корректировке. Но и при вполне «добротном» регулировании правоприменительная практика не всегда развивается с учетом общих демократических положений Основного Закона.

В Постановлении от 17 ноября 2022 г. № 50-П Конституционный Суд сформулировал обоснованную, взвешенную позицию. Сами по себе нормы избирательного законодательства не противоречат Конституции – проблема в практике их применения избирательными комиссиями, а также судами общей юрисдикции.

Как следует из постановления, избирательная комиссия отказалась внести изменения в тексты бюллетеня и информационного плаката в ходе выборов, уточнив должность кандидата, хотя имела возможность осуществить необходимые коррективы. Суды отказали заявителю, отметив возможность, но не найдя обязанности комиссии вносить такие сведения.

КС справедливо заметил, что избирательная комиссия не должна отказывать в учете новых данных о должности кандидата, если время их представления, способ подтверждения и результаты проверки позволяют принять решение об утверждении формы и текста бюллетеня в установленный срок. При этом у комиссии не было обязанности вносить данные сведения.

Представляется целесообразным уточнить положения законодательства о выборах, установив соответствующую обязанность комиссии, или, по крайней мере, скорректировать правоприменительную практику с учетом правовой позиции КС.

Хотя заявитель имеет право на применение в его отношении компенсаторных механизмов, практика показывает, что такие механизмы по «избирательным» делам малоэффективны – ведь кандидат стремится победить на выборах, убедить избирателя в своей компетентности, при этом опыт работы и должность кандидата имеют существенное значение. Получение денежной компенсации (скорее всего, небольшой) для заявителя, на мой взгляд, едва ли будет иметь существенное значение.

Таким образом, практика последних лет свидетельствует о значительной роли решений КС и ВС не только в отношении корректировки конкретных судебных решений и общих тенденций развития практики, но и в части стратегии развития законодательства. При этом не всегда исполнение решений высших судов обеспечивает достаточную степень восстановления нарушенных прав. В связи с этим законодателю следует эффективнее и оперативнее корректировать законы в соответствии с правовыми позициями Конституционного и Верховного Судов.

1 См., например, административное дело № 3а-1718/2020 (№ 66а-1707/2021, рассматривавшееся в Первом апелляционном суде общей юрисдикции по административному исковому заявлению Московской межрегиональной транспортной прокуратуры о признании недействующими части положений решения Совета депутатов Наро-Фоминского городского округа Московской области от 2 марта 2019 г. № 11/13 «Об утверждении Правил благоустройства территории Наро-Фоминского городского округа Московской области».

2 Кассационное определение Судебной коллегии по административным делам ВС РФ от 20 июля 2022 г. № 16-КАД22-8-К4.