Не всякое здание может определить юридическую судьбу земельного участка, на котором возведено
ВС напомнил, что исключительное право собственника недвижимости распространяется только на земельный участок, занятый этим объектом и необходимый для его использования, прошедший государственный кадастровый учет
Одна из экспертов «АГ» считает, что выводы Верховного Суда о невыполнении предпринимателем обязанности доказывания законности строительства выглядят странно. Другой считает, что ВС совершенно верно напомнил судам о процессуальных границах их полномочий при рассмотрении дел по обжалованию ненормативных правовых актов. Третий счел, что в рассматриваемом случае суды апелляционной и кассационной инстанций, основываясь лишь на доводах заявителя, не проверили, действительно ли тот обладает исключительным правом на предоставление земельного участка под объектом недвижимости.
25 марта Верховный Суд вынес Определение № 304-ЭС24-17598 по делу № А27-11620/2022, в котором напомнил порядок дел об оспаривании ненормативных правовых актов, якобы нарушающих права и законные интересы граждан или организаций.
Ранее ООО «Шахта № 12» стало победителем аукциона на право пользования недрами с целью разведки и добычи каменного угля на участке Черкасовский 2 Киселевского каменноугольного месторождения в Кемеровской области. Общество получило лицензию на пользование недрами с целевым назначением и видами работ «разведка и добыча каменного угля» сроком действия до 20 декабря 2031 г.
В границах лицензионного отвода был расположен земельный участок № 1 площадью свыше 1,2 га, категория земель «земли населенных пунктов», имеющий вид разрешенного использования «под производственные здания», поставленный на государственный кадастровый учет в ноябре 2016 г. и находившийся в аренде у индивидуального предпринимателя Эдварда Агекяна на основе арендного договора со сроком действия с 1 декабря 2016 г. по 15 ноября 2019 г. В порядке перераспределения земель участка № 1 и земель неразграниченной собственности был образован новый земельный участок № 2 с видом разрешенного использования «под производственные здания».
В конце ноября 2017 г. комитет по управлению муниципальным имуществом Киселевского городского округа и ИП Эдвард Агекян заключили ДКП участка № 2. В январе 2021 г. арбитражный суд признал этот договор недействительным, были применены последствия недействительности сделки, на комитет возложена обязанность возвратить ИП полученные по договору денежные средства, на покупателя – возвратить комитету участок № 2. Также суд обязал аннулировать в ЕГРН сведения о земельном участке, восстановив сведения о земельном участке № 1, придав им статус записи «актуальные» (дело № А27-2291/2018).
18 февраля 2022 г. комитет вынес распоряжение № 120 «Об утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории», которым утвердил схему расположения земельного участка № 3 в составе участка Черкасовский 2 с площадью 970 кв. м, категория земель «земли населенных пунктов», вид разрешенного использования «недропользование», он был поставлен на кадастровый учет.
Далее Эдвард Агекян обратился в суд с заявлением о признании недействительным распоряжения комитета в части утверждения схемы расположения участка № 3 и об обязании комитета и областного управления Росреестра снять с кадастрового учета этот участок. Он указал, что распоряжение комитета является незаконным и нарушает его права и интересы в сфере предпринимательской деятельности, поскольку на участке № 3 расположен принадлежащий ему объект недвижимости и ему как собственнику принадлежит исключительное право на приобретение земельного участка для его эксплуатации.
Суд отказал в удовлетворении заявления, придя к выводу, что распоряжением комитета была утверждена схема в отсутствие заявления «Шахты № 12» о предварительном согласовании предоставления земельного участка, что является нарушением требований ст. 39.14, 39.15 ЗК РФ, однако Эдвард Агекян не доказал нарушение его прав либо чинение препятствий в реализации правомочий собственника на владение, пользование, распоряжение принадлежащим ему имуществом, что исключает удовлетворение заявления в порядке ст. 198 АПК РФ.
Апелляционный суд отменил это решение и удовлетворил заявление предпринимателя. Он поддержал вывод первой инстанции о том, что в случае предоставления земельного участка в аренду без проведения торгов процедура предварительного согласования предоставления земельного участка является обязательной и комитет должным образом не проверил наличие оснований для предоставления «Шахте № 12» земельного участка без проведения торгов, предусмотренных п. 20 ч. 2 ст. 39.6 ЗК РФ, ст. 25.1 Закона о недрах, вследствие чего в нарушение требований действующего законодательства утвердил схему расположения спорного земельного участка. При этом апелляция сослалась на нарушение прав и законных интересов Эдварда Агекяна, третьих лиц и неопределенного круга лиц, поскольку проектные решения общества «Шахта № 12» выполнены без учета жилой застройки, которая находится в непосредственной близости к участку недр и попадает в 1000-метровую санитарную зону.
Апелляционный суд добавил, что ИП является законным владельцем гаража, который будет уничтожен в случае предоставления «Шахте № 12» спорного участка земли и ведения на нем открытой добычи угля, отметив, что образованный земельный участок позволяет вести на нем деятельность, которая является экологически опасной и нарушает права третьих лиц и неопределенного круга лиц на благоприятную окружающую среду. Он поддержал довод Эдварда Агекяна о том, что для констатации нарушения его права не требуется наступление соответствующего события, поскольку в данном случае предоставление земельного участка № 3 «Шахте № 12» и ведение на нем открытой добычи угля с применением взрывных работ служат достаточными доказательствами наличия угрозы нарушения права. При этом все объекты предпринимателя используются в производственной деятельности и не признаны в установленном порядке самовольными постройками, в случае ведения добычных и буровзрывных работ на спорном участке в опасное расстояние попадают принадлежащие ИП на праве собственности объекты недвижимости, а также расположенный под ними земельный участок № 1, арендуемый Эдвардом Агекяном. Кассация оставила этот судебный акт в силе.
Изучив кассационную жалобу общества «Шахта № 12», Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда, в частности, напомнила, что земельные участки для ведения работ, связанных с пользованием недрами, из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются пользователям в аренду без проведения торгов. При этом ст. 39.14 ЗК определен порядок предоставления такого участка для указанных целей. Одним из его этапов является принятие уполномоченным органом на основе заявления гражданина или юрлица решения о предварительном согласовании предоставления участка земли в порядке, установленном ст. 39.15 Кодекса, если участок предстоит образовать или его границы подлежат уточнению согласно Закону о госрегистрации недвижимости. Процедура предварительного согласования предоставления участка земли обусловлена проверкой наличия/отсутствия оснований для предоставления участка заинтересованному лицу без проведения торгов, его оборотоспособности, а также соблюдения градостроительных и иных норм и правил на стадии его формирования.
В этом деле, заметил ВС, уполномоченным органом не была соблюдена процедура предварительного согласования предоставления земельного участка, поэтому нижестоящие суды правомерно выявили существенное нарушение норм земельного законодательства при принятии оспариваемого распоряжения комитета. Между тем, отказывая в удовлетворении заявления Эдварда Агекяна, суд первой инстанции указал, что заявитель не доказал нарушение его прав либо чинение препятствий в реализации правомочий собственника на владение, пользование, распоряжение принадлежащим ему имуществом.
Согласно п. 1 ст. 39.20 ЗК РФ, если иное не установлено этой статьей или другим федеральным законом, исключительное право на приобретение земельных участков в собственность или в аренду имеют граждане, юрлица, являющиеся собственниками зданий, сооружений, расположенных на таких земельных участках. Исключительное право собственника недвижимости распространяется только на земельный участок, занятый этим объектом и необходимый для его использования, прошедший государственный кадастровый учет. «В силу закрепленного принципа единства судьбы земельного участка и прочно связанных с ним объектов главной вещью выступает здание или иное сооружение, определяющее юридическую судьбу земельного участка. Однако, обращаясь в суд с настоящим заявлением, предприниматель не представил доказательств, свидетельствующих о возведении указанного им строения (гаража) с соблюдением требований земельного законодательства, в том числе не представил доказательств наличия согласия органа, осуществляющего публичные полномочия, на предоставление земельного участка для целей строительства указанного объекта недвижимости», – заметил ВС.
Он отметил, что довод Эдварда Агекяна об отнесении гаража к объекту вспомогательного значения был предметом исследования и оценки первой инстанции и был мотивированно отклонен со ссылкой на представленные доказательства, в том числе результаты экспертного заключения. Кроме того, ВС заключил, что не имеют правового значения выводы апелляции и окружного суда о деятельности «Шахты № 12», которая является экологически и промышленной опасной и может повлечь нарушение прав как заявителя, так и неограниченного круга лиц, в том числе и на благоприятную окружающую среду, а также о несоответствии подготовленных проектных решений требованиям действующего законодательства, поскольку они не относятся к предмету этого спора.
Верховный Суд пояснил: апелляция и суд округа не учли, что суд не вправе подменять деятельность органов исполнительной власти, в том числе в сфере регулирования отношений недропользования. Вопросы, подлежащие разрешению уполномоченным органом при рассмотрении заявления о предварительном согласовании предоставления земельного участка, а также связанные с определением границ горного отвода, которые включает в себя границы безопасного ведения горных и взрывных работ, зоны охраны от вредного влияния горных разработок и другие факторы, влияющие на состояние недр и земной поверхности в связи с процессом геологического изучения и использования недр, не могут рассматриваться в деле, связанном с нарушением порядка предоставления земельного участка, предусмотренного ст. 39.14 ЗК РФ.
Поскольку на момент рассмотрения дела в суде первой инстанции оспариваемое распоряжение было отменено уполномоченным органом, предприниматель не доказал чинение препятствий в реализации правомочий собственника на владение, пользование, распоряжение принадлежащим ему имуществом, поэтому суд первой инстанции правомерно указал на отсутствие правовых оснований для удовлетворения заявленного в порядке ст. 198 АПК РФ требования Эдварда Агекяна. В связи с этим ВС отменил судебные акты апелляции и кассации, оставив в силе решение первой инстанции.
Руководитель практики недвижимости и строительства Санкт-Петербургского офиса «Пепеляев Групп» Елена Крестьянцева полагает, что это дело хорошо иллюстрирует проблемы современной судебной практики в отношении самовольных построек. «Предпринимателю было отказано в судебной защите по мотиву, что он не обосновал законность строительства постройки, участок под которой попал в пределы горного отвода, предоставленного третьему лицу. Может быть, предприниматель и не представил документы о законности строительства, тем не менее ранее с ним были заключены договор аренды земельного участка для эксплуатации постройки и даже ДКП земельного участка, который, правда, был оспорен добывающей компанией. Администрация долгое время признавала его права на участок и с иском о признании постройки самовольной не обращалась. В связи с этим выводы Верховного Суда о невыполнении предпринимателем обязанности доказывания законности строительства выглядят странно. По сути, с постройкой обошлись как с самовольной, хотя этот вопрос требует самостоятельного иска и полноценного судебного, а чаще всего и экспертного исследования», – отметила она.
По словам эксперта, мотивы ВС также выглядят несколько противоречивыми, так как он признает, что процедура предоставления была нарушена, не осуществлена стадия предварительного согласования размещения объекта, не исследовался вопрос обременений участка. «В связи с этим апелляционный и кассационный суды защитили права предпринимателя. Однако ВС было достаточно сомнений в законности строительства, чтобы отказать предпринимателю в иске. Если мы посмотрим на практику дел, связанных с самовольными постройками, то мы увидим, что статус таких объектов зачастую не разрешается судом до конца. Часто в иске о признании постройки самовольной отказывают по формальным основаниям, но при этом вопрос безопасности постройки не исследуется, права на нее не признаются. Контролирующие органы при этом не отказываются от своих претензий к объектам, выдвигаемым в административном порядке. Здесь сложилась схожая ситуация, самовольной постройка не признана, но и право на земельный участок предприниматель реализовать не может. Каков ее статус в дальнейшем – неясно. Решение не является основанием для исключения постройки из реестра или сноса. Вопрос о том, как добывающая компания реализует право на добычу по лицензии при наличии на участке постройки, также не решен. Можно прийти к выводу, что спор предпринимателя и добывающей компании в результате многолетнего процесса не был разрешен до конца», – сочла Елена Крестьянцева.
Партнер юридической фирмы «БИЭЛ» Николай Сапожников счел, что рассматриваемый спор скорее важен для практики рассмотрения дел по правилам гл. 24 АПК в целом, чем конкретно земельного законодательства. «По принципиальному вопросу применения земельного права, указанного заявителем, ВС РФ подтвердил правомерность позиции нижестоящих инстанций: процедура предварительного согласования предоставления земельного участка должна была быть соблюдена и ее нарушение является существенным. ВС совершенно верно напомнил судам о процессуальных границах их полномочий при рассмотрении дел по обжалованию ненормативных правовых актов. Сам факт того, что оспариваемый акт касается экологически вредной и потенциально опасной деятельности, вовсе не снижает для заявителя стандарт доказывания его нарушенных прав. Дело в том, что целью рассмотрения заявлений по гл. 24 АПК является восстановление гражданских прав конкретного заявителя. Как можно понять из определения ВС, сама по себе ссылка заявителя на наличие некоего его имущества на спорном участке не является достаточной для подтверждения гражданского права, которое может быть защищено путем оспаривания по ст. 198 АПК РФ. Верховный Суд напомнил нижестоящим инстанциям, что для защиты публичных интересов в случае угрозы общественным интересам, интересам неограниченного круга лиц существуют иные формы процессуального реагирования, а также соответствующие уполномоченные органы власти», – заключил он.
Старший юрист АБ «Присяжный поверенный» г. Сочи Алексей Спелов напомнил: ВС не раз указывал на то, что при рассмотрении споров, вытекающих из публичных отношений, оспариваемые акты (действия, бездействие) должны быть юридически властным волеизъявлением полномочного органа, обращенным к конкретному лицу, направленным на возникновение, изменение или прекращение определенных правовых последствий, а также должны нарушать права заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. «ВС еще раз подчеркнул необходимость судам нижестоящих инстанций при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов устанавливать, каким образом оспариваемым ненормативным актом затрагиваются права заявителя. При этом установление обстоятельства нарушения прав заявителя оспариваемым распоряжением органа местного самоуправления не должно носить формальный характер, а должно быть достоверно установлено на основании имеющихся доказательств. В рассматриваемом случае суды апелляционной и кассационной инстанций, основываясь, по большому счету, только на доводах заявителя, не проверили, действительно ли тот обладает исключительным правом на предоставление земельного участка под объектом недвижимости», – заметил он.
Зинаида Павлова