КС защитил права собственников участков в границах зон охраны объектов культурного наследия

Суд указал, что и до внесения изменений в Градостроительный кодекс и отдельные законодательные акты РФ в августе 2018 г. предусматривалось возмещение ущерба собственникам таких участков

Один из экспертов «АГ» отметил: принимая во внимание, что тема иных расходов бюджета весьма щепетильна, постановление представляет собой достаточно смелое и при этом обоснованное судебное решение, направленное на защиту права частной собственности в противовес публичным интересам. Другая указала, что постановление КС станет прорывом в правоприменительной практике, поскольку разъясненное им законоположение ранее не позволяло пострадавшим собственникам земельных участков в полной мере защитить свои права. Третья указала, что правовая позиция КС уравнивает в правах лиц, чьи возможности по использованию земельных участков были ограничены равным образом, но в разное время. Четвертый заметил, что Суд занимает проактивную позицию в части установления зоны ответственности государственных органов.

1 декабря Конституционный Суд вынес Постановление № 42-П/2025, которым защитил права собственников земельных участков, включенных до лета 2018 г. в границы зон охраны объектов культурного наследия.

Отказ собственнику в выкупе участка послужил поводом для обращения в КС

24 декабря 2010 г. Михаил Малинов приобрел незастроенный земельный участок с видом разрешенного использования «для индивидуального жилищного строительства», категории земель населенных пунктов.

13 июля 2015 г. правительство Московской области постановлением № 564/26 утвердило границы зон охраны объекта культурного наследия регионального значения и установило режимы использования земель и градостроительные регламенты, не предусматривающие возможности создания новых зданий, строений и сооружений на отдельных территориях. Участок, принадлежащий Михаилу Малинову, вошел в границы зоны охраняемого природного ландшафта, о чем последний (по его утверждению) узнал в 2021 г., когда пытался получить разрешительную документацию на строительство жилого дома, но ему было отказано. 12 мая 2022 г. мужчина обратился в правительство Московской области с требованием о его выкупе, но министерство имущественных отношений МО ему отказало.

Михаил Малинов обратился в суд иском об обязании исполнительного органа субъекта РФ повторно рассмотреть его обращение о выкупе земельного участка. Чертановский районный суд г. Москвы решением от 5 декабря 2022 г. признал законным отказ министерства. Апелляция отменила данное решение, на ответчика была возложена обязанность повторно рассмотреть обращение Михаила Малинова. Второй КСОЮ отменил апелляционное определение, оставив в силе решение первой инстанции. Не отрицая факта невозможности использования земельного участка согласно его целевому назначению, суды первой и кассационной инстанций указали на отсутствие оснований для возложения ответственности в виде выкупа данного участка на исполнительный орган субъекта РФ ввиду установления им зон охраны объектов культурного наследия регионального значения до 4 августа 2018 г. Верховный Суд отказал в рассмотрении кассационной жалобы Михаила Малинова.

В жалобе в Конституционный Суд Михаил Малинов указал, что ч. 23 ст. 26 Закона от 3 августа 2018 г. № 342-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» противоречит Конституции, поскольку по смыслу, придаваемому ей правоприменительной практикой, данная норма служит безусловным основанием для отказа собственникам земельных участков в возмещении убытков, причиненных установлением зон с особыми условиями использования территорий, в порядке и на условиях, определенных ст. 57 и 107 Земельного кодекса РФ, если такие зоны установлены ранее 4 августа 2018 г.

Предмет рассмотрения жалобы

Конституционный Суд обратил внимание, что Закон № 342-ФЗ ввел в состав Земельного кодекса не только ст. 57.1, но и новую гл. XIX, включающую ст. 107, п. 7 которой закрепляет помимо прочего право гражданина – собственника земельного участка требовать от органов публичной власти, указанных в п. 8 и 9 означенной ст. 57.1, выкупа такого участка в случае, если установление или изменение зоны с особыми условиями использования территории приводит к невозможности его эксплуатации в соответствии с видом его разрешенного использования. Оспариваемое законоположение, носящее бланкетный характер, блокирует при соблюдении названных в нем условий применение положений ст. 57.1 ЗК, содержащих перечень лиц, обязанных возместить предусмотренные данной статьей убытки, в том числе в отдельных перечисленных ею случаях, а также срок направления требования о возмещении таких убытков.

Как следует из представленных судебных актов, отказ в удовлетворении требований заявителя сделан на основании вывода о неприменимости п. 7 ст. 107 ЗК, мотивированного судами первой и кассационной инстанций тем, что п. 8 и 9 ст. 57.1 названного Кодекса, к которым он отсылает, в силу оспариваемого законоположения применению не подлежат (вопрос о соблюдении срока, установленного п. 13 ст. 57.1 и упомянутого в п. 13 ст. 107 указанного Кодекса, судами не обсуждался). Соответственно, разъяснил КС, ч. 23 ст. 26 Закона № 342-ФЗ применяется во взаимосвязи, в частности, с п. 8 и 9 ст. 57.1 ЗК. Между тем согласно судебным актам предусмотренные п. 9 ст. 57.1 данного Кодекса обстоятельства в деле с участием заявителя отсутствовали.

Таким образом, указал Конституционный Суд, предметом его рассмотрения выступает ч. 23 ст. 26 Закона № 342-ФЗ в той мере, в какой она применяется в системе действующего правового регулирования при заявлении собственником земельного участка требования о возмещении ущерба, причиненного в связи с принятием уполномоченным органом публичной власти решения об установлении зоны охраны объекта культурного наследия регионального значения до 4 августа 2018 г., что приводит к невозможности использования земельного участка его собственником в соответствии с видом его разрешенного использования.

Правовая позиция КС

Нормы, обязывающие возместить ущерб, существовали и до 4 августа 2018 г.

Как отметил КС, федеральный законодатель в порядке реализации Постановления КС от 5 марта 2020 г. № 11-П принял Закон от 30 декабря 2021 г. № 467-ФЗ «О внесении изменения в статью 57 Земельного кодекса Российской Федерации», дополнивший эту статью п. 1.1, предусматривающим, в частности, что убытки, причиненные правомерными действиями органов государственной власти и органов местного самоуправления, вследствие которых возникли ограничения прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, правообладателей расположенных на земельных участках объектов недвижимости, в том числе причиненные решениями таких органов, подлежат возмещению в соответствии с данной статьей и ст. 57.1 ЗК.

Как следует из пояснительной записки, эта корректировка законодательства призвана преодолеть установленные Конституционным Судом неоднозначность интерпретации нормативного содержания подп. 4 и 5 п. 1 ст. 57 ЗК и отсутствие необходимой ясности в вопросе о правовой природе института возмещения убытков при ограничении прав правообладателей земельных участков. Между тем она не затронула законоположение, оспариваемое заявителем и примененное судами в его деле в качестве блокирующего ответственность органа публичной власти за принятое им до 4 августа 2018 г. решение об установлении зоны с особыми условиями использования территорий, ограничивающее или препятствующее использованию земельных участков в ее пределах согласно виду их разрешенного использования. Такой подход судов, указал КС, формально мог бы быть оправдан при отнесении ст. 57.1 ЗК к нормам-новациям, меняющим прежнее правовое регулирование, а потому распространяющимся на правоотношения, возникшие в период их действия. Однако в Постановлении № 11-П/2020 данная статья была квалифицирована как уточняющая положения о возмещении убытков, ранее изложенные в ст. 57 ЗК, т.е. как норма, не меняющая прежнее правовое регулирование, а лишь упорядочивающая его применение.

Иное понимание названных законоположений не способствует соблюдению необходимого баланса частных и публичных интересов, не соответствует целям поддержания правовой определенности и доверия к закону, предсказуемости в сфере гражданского оборота, обеспечения стабильности отношений частной собственности и должных гарантий ее защиты. Более того, подчеркнул Конституционный Суд, поскольку и действовавшая на момент принятия постановления правительства Московской области от 13 июля 2015 г. № 564/26, и актуальная редакции ст. 57 ЗК предусматривают возмещение собственникам земельных участков в полном объеме убытков, причиненных ограничением их прав, то – вне зависимости от результатов применения общего принципа действия закона во времени к оспариваемому правовому регулированию – такое регулирование не могло толковаться в деле заявителя в качестве исключающего указанное возмещение и отменяющего законодательно установленные гарантии права частной собственности.

Конституционный Суд обратил внимание, что с учетом заявительного характера регистрационных действий, их совершения на основании документов, поступивших в орган регистрации прав от заинтересованных лиц, сведения о введенных постановлением правительства Московской области от 13 июля 2015 г. № 564/26 зонах охраны объекта культурного наследия подлежали и подлежат отражению в реестре прав, ограничений прав и обременений недвижимого имущества в качестве ограничения права частной собственности на основании обращения уполномоченного государственного органа Московской области. Однако согласно представленным материалам соответствующих регистрационных записей применительно к участку заявителя осуществлено не было.

Из представленных судебных актов явным образом не следует и наличие у заявителя веских оснований не доверять данным ЕГРН, в котором отсутствовали какие-либо сведения об ограничении его прав на земельный участок. Факт же длительного неосвоения Михаилом Малиновым участка – в отсутствие каких-либо предписаний в его адрес со стороны уполномоченных органов – сам по себе не может свидетельствовать о том, что об установлении таких ограничений он должен был узнать раньше, чем, по утверждению заявителя, в 2021 г. Причины неиспользования земельного участка в период с 2010 по 2021 г., судя по имеющимся материалам, судами не исследовались и не оценивались, отметил Конституционный Суд. Он указал, что п. 3 ст. 57 ЗК предусматривает возмещение убытков за счет лиц, в пользу которых ограничиваются права, а при отсутствии таковых – за счет средств соответствующих бюджетов бюджетной системы РФ.

КС обратил внимание, что ст. 57.1 и 107 ЗК были введены Законом № 342-ФЗ, однако и предшествовавшее правовое регулирование исходило из тех же принципов. Так, 7 мая 2003 г. правительство Постановлением № 262 утвердило Правила возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц (утратило силу на основании Постановления Правительства РФ от 27 января 2022 г. № 59). Согласно п. 4 Правил возмещение убытков осуществлялось за счет средств соответствующих бюджетов или лицами, деятельность которых вызвала необходимость установления охранных, санитарно-защитных зон и влечет за собой ограничение прав собственников земельных участков либо ухудшение качества земель.

В п. 2 ч. 1 ст. 10 закона Московской области от 8 февраля 2018 г. № 11/2018-ОЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) в Московской области» (а до этого – аналогичным по содержанию п. 9 ст. 3 одноименного закона Московской области от 21 января 2005 г. № 26/2005-ОЗ) к компетенции правительства Московской области отнесено принятие решений об установлении, изменении зон охраны объектов культурного наследия регионального значения. Установление, изменение таких зон выступает проявлением воли непосредственно публично-правового образования в лице его уполномоченных органов, реализуемой исходя из конституционного права каждого на доступ к культурным ценностям и конституционной обязанности каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры. Из этого следует, что именно на данном субъекте РФ в лице уполномоченного органа лежит обязанность по возмещению убытков, возникающих в качестве последствий принятия таких решений.

КС разъяснил, что из сопоставления положений п. 10 и 15 ст. 57.1, а также п. 7 и 16 ст. 107 ЗК, посвященных возмещению убытков и выкупу земельного участка, следует, что данные правовые понятия по своей сути являются способами возмещения за вводимые ограничения прав на земельные участки. В основе их дифференциации лежит исключительно степень негативного воздействия на правомочия собственников на владение и пользование своим земельным участком: при максимальной степени такого воздействия разумным и сбалансированным с экономической и правовой точек зрения является именно выкуп этого имущества.

О соотносимости названных понятий, отметил Суд, свидетельствуют и положения ч. 22.1 ст. 26 Закона № 342-ФЗ о том, что отношения, возникающие по поводу возмещения убытков, причиненных, в частности, в связи с установлением указанных в ч. 8 и 16 данной статьи зон с особыми условиями использования территорий, применением иных предусмотренных ст. 107 ЗК последствий установления этих зон, регулируются ст. 57 ЗК (в редакции, действовавшей до дня опубликования этого закона). Подобная законодательная формулировка позволяет рассматривать ст. 57 ЗК в качестве исходной нормы, общее требование которой о возмещении убытков было впоследствии трансформировано законодателем в положения ст. 57.1 и 107 того же Кодекса, посвященные возмещению убытков и выкупу земельного участка соответственно.

Кроме того, п. 45 Положения о возмещении убытков при ухудшении качества земель, ограничении прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, а также правообладателей расположенных на земельных участках объектов недвижимости (утверждено Постановлением Правительства РФ от 27 января 2022 г. № 59) закреплено, что возмещение убытков, предусмотренных гл. VIII Земельного кодекса, осуществляется в том числе на основании решения суда или соглашения о выкупе земельного участка или иного объекта недвижимого имущества.

Таким образом, пояснил Конституционный Суд, выкуп земельного участка на нормативном уровне рассматривается в качестве особого способа возмещения убытков. Признавая осуществление выкупа в рассматриваемой ситуации в качестве приоритетного варианта возмещения ущерба, отвечающего конституционному требованию справедливости и основным началам гражданского законодательства, изложенным в ст. 1 ГК, тем самым следует признать применимость данного института и до введения в Земельный кодекс ст. 107.

Как указал КС, анализ правоотношений, складывающихся в связи с установлением зон с особыми условиями использования территорий (их границ) и возложением в связи с этим ограничений по использованию земельных участков и иных объектов недвижимого имущества – до и после введения в действие Закона № 342-ФЗ – не позволяет выявить между ними какие-либо принципиальные различия, которые требовали бы от законодателя применения к ним разных режимов правового регулирования. Таким образом, являясь сходными по своей сути, они требуют сопоставимого отношения законодателя. Иной подход ставил бы собственников земельных участков, находящихся в составе зон с особыми условиями использования территорий, которые (границы которых) установлены до и после указанной даты, в неоправданно различное положение, без должных оснований создавая для них неравные возможности по защите своих прав и охраняемых законом интересов.

Способ возмещения ущерба

Модель выкупа земельного участка в качестве способа возмещения ущерба, причиненного установлением или изменением зон с особыми условиями использования территорий, представляется максимально оправданной и с экономической точки зрения. Он пояснил, что возмещение ущерба посредством выплаты причиненных убытков может быть связано для собственника земельного участка с рисками неполного восстановления его нарушенных интересов, в частности обусловленных выбором методики исчисления размера причиненных ему убытков, а также с издержками, вызванными возможными спорами, в которых он будет выступать экономически уязвимой и страдающей от их длительности стороной.

В то же время выплата убытков в размере, приближенном к стоимости земельного участка, с одновременным сохранением этого блага в имущественной сфере прежнего собственника может нести в себе риски его неосновательного обогащения, а также создает не устраивающую обе стороны ситуацию: собственник по-прежнему лишен возможности осуществлять свои правомочия в отношении обремененного ограничениями земельного участка и извлекать из него полезные потребительские свойства, но обязан осуществлять мероприятия по охране земель, не допускать их загрязнения и иного негативного воздействия на них; публично-правовое образование, непосредственно заинтересованное в ландшафтной, туристической или иной правомерной интеграции спорного участка с объектом культурного наследия, ограничено в принятии необходимых административных решений.

КС разъяснил, что естественным и логичным выходом из такой ситуации явился бы отказ собственника от ставшего ненужным и даже обременительным права собственности на основании ст. 236 ГК и ст. 44 и 53 ЗК, притом что согласно п. 1.1 ст. 19 ЗК, если иное не предусмотрено другими законами, земельный участок, от права собственности на который собственник отказался, является с даты госрегистрации прекращения права собственности на него собственностью муниципального округа, городского округа, городского или сельского поселения либо в случае расположения такого участка на межселенной территории собственностью муниципального района по месту расположения участка. Данные законоположения действовали до введения оспариваемой нормы и действуют в настоящее время, а предусмотренная законодателем возможность выкупа земельного участка означает, по сути, логичное и оправданное преобразование самостоятельных правовых действий по возмещению убытков и отказу от права собственности на земельный участок в единую правовую конструкцию, обеспечивающую необходимый баланс интересов участников данного правоотношения.

Таким образом, указал Конституционный Суд, положения Закона № 342-ФЗ, рассматриваемые в комплексе как направленные на конкретизацию правового регулирования в сфере возмещения убытков собственникам земельных участков, причиненных установлением зон с особыми условиями использования территорий или их границ, являются необходимым правовым ориентиром для оценки конституционности оспариваемого законоположения. Соответственно, ч. 23 ст. 26 данного закона не может расцениваться в качестве снижающей ранее предоставленные законодателем гарантии для собственников земельных участков, права которых ограничены установлением зон охраны объекта культурного наследия регионального назначения, и не должна служить основанием для освобождения от обязанности возместить убытки или выкупить земельный участок в случае установления таких зон или их границ до 4 августа 2018 г.

При этом, отметил КС, федеральный законодатель не лишен возможности конкретизировать порядок возмещения убытков в соответствующих случаях с учетом соблюдения конституционных прав граждан, баланса публичных и частных интересов на основе правовых позиций Конституционного Суда, в том числе выраженных в настоящем постановлении. В частности, разъяснил Суд, дискреция законодателя позволяет ему прямым указанием в законе распространить предусмотренный ст. 57.1 и 107 ЗК порядок и на отношения, связанные с ограничением прав собственников земельных участков установлением зон с особыми условиями использования территорий или границ таких зон до 4 августа 2018 г.

Что решил КС

Таким образом, Конституционный Суд признал ч. 23 ст. 26 Закона № 342-ФЗ не противоречащей Конституции, поскольку она не предполагает освобождения соответствующих публично-правовых образований от обязанности возместить собственнику земельного участка убытки, возникшие в связи с установлением до дня официального опубликования данного закона зон охраны объекта культурного наследия (границ таких зон), препятствующим использованию этого земельного участка в соответствии с видом его первоначального разрешенного использования, либо – если такое использование становится невозможным – от обязанности выкупить такой участок и расположенные на нем объекты недвижимого имущества, не являющиеся самовольными постройками.

КС подчеркнул, что выявленный конституционно-правовой смысл данной нормы является общеобязательным, что исключает любое иное ее истолкование в правоприменительной практике. Кроме того, Суд постановил пересмотреть судебные акты, вынесенные по делу Михаила Малинова.

Эксперты о выводах КС

Как отметил юрист практики по недвижимости и инвестициям АБ «Качкин и Партнeры» Павел Остапчук, КС подчеркнул, что проблема – не в содержании закона, а в его интерпретации нижестоящими судами. В частности, суды не учли разъяснения, данные КС в более раннем Постановлении № 11-П/2020: ошибочно избранный подход мог быть оправдан в случае, если бы ст. 57.1 ЗК РФ, на которую содержится ссылка в оспариваемом положении, устанавливала принципиально новое регулирование, в том числе для правоотношений, возникших в период действия, а не упорядочивала порядок возмещения убытков применительно к ЗОУИТ. Поскольку указанная норма не меняла прежнее регулирование, подобная позиция судов нижестоящих инстанций не способствует соблюдению баланса частных и публичных интересов, не соответствует целям поддержания правовой определенности и доверия к закону, предсказуемости гражданского оборота и иным основополагающим принципам защиты права частной собственности.

Павел Остапчук заметил, что КС значительное внимание уделил и неопровергнутой презумпции добросовестности Михаила Малинова, поставив под сомнение выводы судов первой и кассационной инстанции: из материалов дела не следовало наличие у заявителя веских оснований не доверять данным ЕГРН, где отсутствовали сведения об ограничении прав на участок, равным образом как судами не были собраны доказательства, опровергающие тот факт, что, по собственному утверждению, Михаил Малинов узнал об установлении ЗОУИТ лишь в 2021 г. Более того, факт неиспользования участка за период с 2010 по 2021 г., по мнению Конституционного Суда, оказался «безотносителен», поскольку причины такого поведения судами не исследовались и не оценивались, следовательно, неиспользование участка доказательственного значения в деле не имеет.

«Тем самым КС РФ “подарил” нижестоящим судам повод задуматься над тем, какие факты и обстоятельства подлежат установлению и доказыванию по данной категории дел. На мой взгляд, к таковым должны относиться возникновение у заявителя права собственности до установления ЗОУИТ, в данном случае – зоны охраны ОКН и размер убытков, возникших у собственника участка в связи с ЗОУИТ, а в случае невозможности использования участка или расположенных на нем объектов недвижимости – их выкупной стоимости, − полагает Павел Остапчук. – Принимая во внимание, что в настоящее время с учетом политической ситуации тема иных расходов бюджета весьма остра и щепетильна, постановление представляет собой достаточно смелое и при этом законное, обоснованное и справедливое судебное решение, направленное на защиту права частной собственности в противовес публичным интересам».

«С момента принятия Закона № 342-ФЗ и до настоящего времени продолжается процесс систематизации, актуализации и публичности зон с особыми условиями территории, в связи с тем что до настоящего времени большая часть зон с особыми условиями территории фиксируются не в публичных данных – в ЕГРН, а в градостроительной документации, анализ которой требует наличие определенной компетенции. Собственники участков узнают о существовании на земельном участке зоны с особыми условиями территорий только при получении отказа в согласовании строительства объекта недвижимости», − указала адвокат Анастасия Иванова.

Она отметила, что вопросы относительно неравенства правообладателей земельных участков, находящихся в зонах с особыми условиями использования территорий, в зависимости от времени создания таких зон, созданных до принятия Закона № 342-ФЗ, и относительно права на возмещение убытков, причиненных фактом расположения участка в такой зоне, не раз попадали в КС РФ. По данным жалобам КС выносил «отказные» определения, ссылаясь на то, что основным принципом действия закона во времени является распространение его на отношения, возникшие после его введения в действие, и только законодатель вправе распространить новые нормы на отношения, которые возникли до их введения в действие, т.е. придать закону обратную силу.

«Учитывая, что данный вопрос не раз в разных формах попадал в КС, комментируемое постановление КС станет прорывом в правоприменительной практике, поскольку п. 23 ст. 26 Закона № 342-ФЗ не позволял всем пострадавшим собственникам земельных участков в полной мере защитить свои права. Однако, думаю, постановление КС не станет панацеей – нижестоящие суды в спорах о вопросе возмещения убытков будут по-прежнему оценивать момент, когда собственнику стало известно о наличии на участке зоны с особыми условиями использования территории», − полагает Анастасия Иванова.

Старший юрист практики «Недвижимость. Земля. Строительство» юридической фирмы VEGAS LEX Марина Преображенская отметила, что правовая позиция КС уравнивает в правах лиц, чьи возможности по использованию земельных участков были ограничены равным образом, но в разное время. «Постановление, по сути, является практикообразующим и даже меняющим вектор существующей судебной практики. Нередко суды в схожих спорах занимали позицию государственных органов, отказывая в выкупе земельного участка, включенного в границы ЗОУИТ до августа 2018 г.», − указала она.

Марина Преображенская заметила: КС прямо указал, что выкуп обремененного участка является наиболее справедливым вариантом в качестве возмещения ущерба для его собственника: «В некоторых случаях после включения участка в границы ЗОУИТ земля для собственника фактически теряет свою экономическую ценность, и возникает парадоксальная ситуация: использовать участок в соответствии с ранее разрешенным использованием или продавать его по цене приобретения невозможно, но обязанность по его содержанию остается».

Директор компании «Мой семейный юрист» Леонид Титов обратил внимание на способ компенсации убытков: основной акцент делается на выкупе земельных участков. «Кроме того, бросается в глаза то, что Конституционный Суд занимает проактивную позицию в части установления зоны ответственности государственных органов, принявших решение об установлении охранной зоны прямо в судебном акте. Указанная мера способствует более детальной проработке нормативных актов, устанавливающих охранные зоны, в части компенсации убытков собственником участков в таких зонах», − заключил эксперт.