КС распорядился урегулировать использование сельскохозяйственных земель в составе Прибайкальского нацпарка

Он заключил, что до сих пор не урегулированы вопросы хозяйственной эксплуатации находящихся в пределах нацпарков земель сельскохозяйственного назначения – бывших земель сельскохозяйственных предприятий Госагропрома РСФСР

По мнению одного из экспертов «АГ», постановление КС РФ примечательно тем, что оно вводит дифференцированное правовое регулирование земельных участков сельскохозяйственного назначения, входящих в состав национального парка: установленные в законе общие ограничения на их использование должны быть конкретизированы и адаптированы к нуждам этого парка и проживающего там населения. Другая предположила, что в будущем появится специфическое регулирование использования особо охраняемых природных территорий на уровне федерального закона, которое, по мнению КС, обязано обеспечить баланс частных и публичных интересов.

28 мая Конституционный Суд вынес Постановление № 23-П/2025 по делу о проверке конституционности абз. 4 п. 1 Постановления Совета Министров РСФСР «О создании Прибайкальского национального парка в Иркутской области» от 13 февраля 1986 г. № 71, согласно которому в состав вышеуказанного парка при его создании включено 112 000 га земель сельскохозяйственных предприятий Госагропрома РСФСР без изъятия их из хозяйственной эксплуатации.

С запросом в КС обратилось Правительство Иркутской области. Оно указало, что включение в состав этого Прибайкальского национального парка сельскохозяйственных земель без их изъятия из хозяйственной эксплуатации влечет игнорирование интересов правообладателей земельных участков и серьезные ограничения в реализации их прав. По мнению заявителя, текущее регулирование препятствует предоставлению вновь образованных земельных участков из состава этих земель гражданам и юрлицам, использованию ими уже существующих участков для допустимой и совместимой с целями и задачами парка деятельности. Кроме того, исключается аренда земельных участков из состава таких земель для ведения КФХ и их предоставление под строительство социальных и культурно-досуговых объектов и под ИЖС. Тем самым существенно затрудняется решение вопросов, относящихся к компетенции местного самоуправления, что негативно сказывается на положении жителей территорий, включенных в состав парка территорий Иркутского, Ольхонского и Слюдянского районов.

Правительство Иркутской области заметило, что оно не оспаривает необходимость особого внимания государства и общества к защите озера Байкал, но полагает, что оспариваемая норма нарушает баланс публичных и частных интересов применительно к владению, пользованию и распоряжению землями в составе парка, препятствует ведению в их границах общественно и экологически оправданной деятельности, сохранению традиционного уклада жизни и хозяйствования проживающего там населения. В связи с этим заявитель просил признать неконституционным абз. 4 п. 1 Постановления Совета Министров РСФСР «О создании Прибайкальского национального парка в Иркутской области».

Изучив материалы дела, Конституционный Суд заметил, что предметом его рассмотрения по делу является абз. 4 п. 1 Постановления 1986 г. в той мере, в какой на его основе в системе текущего регулирования решаются вопросы о правовом режиме хозяйственной эксплуатации включенных в состав парка земель сельскохозяйственного назначения – бывших земель сельскохозяйственных предприятий Госагропрома РСФСР. Со ссылкой на Постановление № 3-П/2025 Суд напомнил, что земли особо охраняемых природных территорий исключительно важны для государства и общества, а статус особо охраняемых природных территорий федерального значения дополнительно подчеркивает их значимость. Юридическое оформление их правового режима подразумевает необходимость охраны природы и рационального использования природных ресурсов. При этом специальный правовой режим особо охраняемой природной территории федерального значения влечет не только изменение условий реализации прав и свобод граждан, проживающих на этой территории, но и нюансы реализации публичных полномочий органами госвласти и органами местного самоуправления на такой территории.

Как заметил КС, оспариваемым постановлением Совет Министров РСФСР принял предложение Иркутского облисполкома о создании Прибайкальского национального парка с включением в его состав 112 000 га земель сельскохозяйственных предприятий Госагропрома РСФСР без их изъятия из хозяйственной эксплуатации, а производственная деятельность этих предприятий должна была осуществляться на основе научно обоснованных систем земледелия и ведения животноводства и не противоречить задачам парка. Этот документ был принят в условиях актуального в тот период регулирования, он носил одновременно исполнительно-распорядительный и нормативный характер. Его целью было сохранение исключительно ценного природного наследия озера Байкал и охрана водоема от неблагоприятных антропогенных воздействий, с одной стороны, и, с другой, экономически и социально оправданная хозяйственная эксплуатация – при ее адаптации к целям и задачам парка – тех земель, которые исторически использовались для сельскохозяйственной деятельности, а также могли быть использованы для нее в будущем без ущерба для сохранения и развития экосистемы озера, включающей прилегающие земли. Такое регулирование предполагало продолжение сельскохозяйственной деятельности в целях сохранения стабильных условий жизнедеятельности населения на соответствующих территориях при одновременном решении природоохранных задач. Эти нормы продолжают действовать в редакции постановления Правительства РФ от 9 октября 1995 г. № 990.

Таким образом, заметил Суд, несмотря на ликвидацию сельскохозяйственных предприятий Госагропрома РСФСР, оспариваемое Правительством Иркутской области положение сохраняет свой нормативный смысл именно в той части, в какой предполагает эксплуатацию указанных земель по их целевому назначению в интересах населения соответствующих территорий и общества в целом. Согласно текущему регулированию в границах национальных парков допускается наличие земельных участков иных пользователей и собственников. Включение в отдельные национальные парки и дальнейшее сохранение в их составе земель, предназначавшихся и использовавшихся в течение длительного времени для ведения сельского хозяйства, без изъятия таковых из хозяйственной эксплуатации согласуется с необходимостью сопряжения, с одной стороны, интереса в создании особого режима поддержания взаимосвязанных экосистем национальных парков и, с другой стороны, не менее значимого интереса в рациональной и экологически совместимой хозяйственной эксплуатации таких земель как основы жизнедеятельности жителей, а также в сохранении сельскохозяйственных угодий, представляющих самостоятельную ценность для общества и государства.

«Соответственно, игнорирование предназначения земель сельскохозяйственного назначения при их вхождении в состав земель Прибайкальского национального парка существенным образом изменило бы сложившийся уклад хозяйственной деятельности населения, чему и была призвана воспрепятствовать оспариваемая норма. Таким образом, несмотря на установленный режим национального парка, включающий ряд конституционно оправданных запретов и иных охранных мер и не содержащий явно выраженного дозволения вести на его территории экономическую деятельность в сфере сельского хозяйства, создание и дальнейшее функционирование конкретного национального парка с включенными в его состав землями сельскохозяйственных предприятий без изъятия их из хозяйственной эксплуатации не должно препятствовать – в системе действующего правового регулирования – ведению такой деятельности гражданами и другими хозяйствующими субъектами при условии ее совместимости с целями и задачами парка», – отмечено в постановлении КС РФ.

В нем также указано, что необходимость сопряжения задач по охране и экологически совместимому развитию территории парка неизбежно влечет предъявление определенных требований к организации и проведению сельскохозяйственных работ в его пределах. Часть затрат на поддержание его экосистемы несут хозяйствующие субъекты, чтобы их деятельность на земельных участках сельскохозяйственного назначения эффективно способствовала поддержанию благоприятной среды обитания и естественным природным процессам в интересах всей экосистемы парка. На Байкальской природной территории также запрещены строительство новых хозяйственных объектов, реконструкция действующих хозяйственных объектов без положительного заключения государственной экологической экспертизы их проектной документации. Перечень видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне Байкальской природной территории, утверждается Правительством РФ.

Вместе с тем Закон об охране озера Байкал и Закон об особо охраняемых природных территориях не регулируют правовой режим и пределы разрешенного использования земель сельскохозяйственного назначения, включенных в состав Прибайкальского национального парка. Динамика развития правового регулирования также указывает на отсутствие в федеральном регулировании нужной регламентации по этому вопросу, при этом регулирование правового режима национальных парков сконцентрировано преимущественно на подзаконном уровне. Ряд подзаконных актов, дополнивших систему регулирования, в рамках которой действует оспариваемая норма, призван способствовать контролю за совместимостью предлагаемых видов деятельности с целями и задачами нацпарка. Вместе с тем их принятие лишь частично восполнило пробелы нормативного регулирования правового режима хозяйственного использования сельскохозяйственных земель, включенных в состав Прибайкальского национального парка, поэтому согласование и осуществление разрешенных подзаконными актами видов экономической и иной деятельности на функционально предназначенных для этого территориях Парка остается существенно затрудненным.

Исследуемая система правового регулирования претерпела за последнее десятилетие существенное развитие, заметил КС. В частности, во входящих в состав национальных парков населенных пунктах изменился правовой режим имеющихся участков земли иных пользователей и собственников и сняты ограничения на оборот недвижимости, разрешена рекреационная деятельность в границах зоны хозяйственного назначения, введена процедура согласования видов экономической и иной деятельности на территориях парков и их охранных зон. Тем не менее до настоящего времени не решены требующие именно законодательного регулирования вопросы о правовом режиме хозяйственной эксплуатации находящихся в пределах национальных парков земель сельскохозяйственного назначения – бывших земель сельскохозяйственных предприятий Госагропрома РСФСР, включая вопросы о разграничении и осуществлении в этой сфере соответствующих полномочий органов госвласти РФ и Иркутской области, полномочий органов местного самоуправления, – с учетом того, что именно федеральный закон как нормативный акт общего действия, регулирующий ключевые вопросы совместного ведения, определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов власти, и тем самым разграничивает их.

Отсутствие же подобного регулирования в федеральном законодательстве несет риск автоматического и недифференцированного распространения на такие земли присущих правовому режиму особо охраняемой природной территории запретов, которые препятствуют их рациональному и согласующемуся с целями и задачами Прибайкальского национального парка использованию как основы жизнедеятельности проживающих там граждан, либо, наоборот, ведет к избыточно широкому пониманию задачи сохранить данные земли в хозяйственном обороте, что угрожает полноценному выполнению парком его природоохранной функции. «Все это затрудняет не только устойчивое и экологически совместимое использование земель сельскохозяйственного назначения, включенных в состав Парка, в интересах заинтересованных граждан, но и эффективную охрану данных земель, а потому затрагивает и публичные интересы. Создание надлежащего правового регулирования способствовало бы не только их защите от деградации и запустения, но и их рациональному использованию и охране, развитию экологически совместимых методов и технологий неистощительного (органического) сельского хозяйства, направленных на обеспечение благоприятного состояния окружающей среды, укрепление здоровья человека, сохранение и восстановление плодородия почв», – счел Суд.

В связи с этим КС признал оспариваемую норму неконституционной в той мере, в какой при включении в состав Прибайкальского национального парка земель сельскохозяйственного назначения – бывших земель сельскохозяйственных предприятий Госагропрома РСФСР с целью осуществления на них производственной деятельности на основе научно обоснованных систем земледелия и ведения животноводства, не противоречащей задачам национального парка, эта норма в системе текущего регулирования не обеспечивает определения правового режима хозяйственной эксплуатации таких земель, в том числе с точки зрения разграничения, согласования и осуществления полномочий органов государственной власти РФ и Иркутской области, а также органов местного самоуправления. В связи с этим федеральному и региональному законодателям следует откорректировать действующее регулирование.

Адвокат, управляющий партнер ZHAROV GROUP Евгений Жаров считает, что комментируемое постановление КС РФ примечательно тем, что оно вводит дифференцированное правовое регулирование земельных участков сельскохозяйственного назначения, входящих в состав национального парка: установленные в законе общие ограничения на их использование должны быть конкретизированы, адаптированы к нуждам этого парка и проживающего там населения. «Перевести земельные участки из категории земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию нельзя без согласия Минприроды РФ, оспорить включение этих земель в состав парка тоже – Верховный Суд РФ выносил подобные решения в 2017–2020 гг. В этой ситуации КС разрешил отступать от общефедеральных норм, касающихся режима использования земель: они остаются в составе нацпарка, но используются с учетом неких особенностей, которые должны быть установлены законодателем. Считается, что постановления КС относятся к источникам правового регулирования, поэтому можно сказать, что экологическое право становится “теплее” или “ближе” к нуждам людей», – заключил эксперт.

Руководитель практики недвижимости и строительства Санкт-Петербургского офиса «Пепеляев Групп» Елена Крестьянцева заметила, что в последнее время прослеживается тенденция к ужесточению правового регулирования целевого использования земель как населенных пунктов, так и сельскохозяйственного использования, вплоть до изъятия неиспользуемых земельных участков. «В Иркутской области имелась неопределенность в правовом статусе сельхозземель, включенных в состав Прибайкальского национального парка еще в 1986 г. с оговоркой о допустимости продолжения их хозяйственного использования. Однако сегодня использование земель национальных парков в целях сельскохозяйственного производства не согласуется с действующим законодательством. Радует, что Конституционный Суд занял взвешенную позицию, не исключил полностью возможность использования земель в национальном парке, указал на риски их деградации и опустынивания, отметил бессмысленность распространения общих ограничений без учета исторически сложившейся ситуации в данном случае», – полагает она.

В то же время, как заметила эксперт, КС постановил внести в законодательство изменения, направленные на уточнение прав и обязанностей собственников земельных участков в национальном парке, указав, что речь может идти как об ограничениях, так и о дополнительных затратах, которые собственники обязаны будут нести с целью сохранения озера Байкал. «То есть нас ожидает специфическое регулирование использования особо охраняемых природных территорий на уровне федерального закона, которое, по мнению КС, обязано обеспечить баланс частных и публичных интересов. КС особо отметил, что он не рассматривал вопросы целесообразности установления именно таких границ национального парка, а также вопросы изъятия у земель у собственников в границах национального парка, хотя такие вопросы могут возникнуть при попытке разрешения споров собственников и власти относительно правового статуса конкретных участков», – отметила Елена Крестьянцева.